“１０＋１”经济区域化对行政管理提出新的挑战.docVIP

PAGE  PAGE 6 “１０＋１”经济区域化对行政管理提出新的挑战 　　经济区域化对政府职能转变的新要求 　　 　　随着经济区域化的推进和新的世界性经济运行机制的启动，跨国公司、世界性经济组织等成为主要角色先后登场，各国经济的相互依存性日益加强。全球范围内的组织国际联合、控制资源流向、影响经济生活、引导文化潮流，深刻地影响着主权国家的社会生活，也对传统的权力运作带来了挑战。区域化的经济超出民族国家的调控能力，迫使人们去寻找替代方案，如把迄今民族国家所承担的社会福利职能转让给跨国机构。对于政府而言，区域化既是机遇，又是挑战。 　　一方面，经济区域化为政府提供了更为广阔的发展空间。主权国家间的相互依赖性既有利于用规则贸易取代强权贸易，从而给予发展中国家自我保护的手段，也将为国际经济的发展提供新的机会。由于在客观上要求分工的深化与市场规模的扩张，区域化推动着销售从国内市场向国际市场扩张。在追逐规模效益与分工效益的过程中，跨国公司通过投资活动在全球范围内配置资源，协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易和公司内贸易的高速发展。大量的国际资本流向哪个地区，就会加速哪个地区的发展。因此，区域化无疑拓宽了政府活动的空间和领域。 　　另一方面，区域化对我国政府管理体制提出了挑战。作为发展中国家和典型的后发型国家，中国要成功地实施跨越式发展战略，在区域化竞争中立稳阵脚，关键是要建立一个求真务实、具有强烈责任感的政府。但现有政府管理体制仍旧存在以下缺陷： 　　首先，政策的可预见性和法规的透明度不高，依法行政的理念很难植入。从依法治国的理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，我国的历程十分漫长。另一个严峻的事实是：有法不依、无法可依甚至知法犯法的情况在实践中依然大量存在；凭经验办事、按首长的指示办事等情况在一些地方屡见不鲜。内部法规大于国家法律，造成垄断经济，即“权力经济”，其主要表现为：市场准入，壁垒限制；长官意志，一言九鼎；法规体系薄弱，程序性法规匮乏。这些表现都不符合区域化经济的发展。 　　其次，政府的实际运作方式还不够规范。在政企关系上，我国政府还未完全从企业活动中超脱出来，权力性干预和管制依然过多，行政审批制度改革滞后。在市场机制的培育上，我国政府的依法管理还很不完善，缺乏现代的公共服务观念。在管理队伍上，我们还亟待建立一支懂得并能驾驭现代市场经济、有效进行宏观调控的政府人才队伍。在管理手段上，政府对经济的控制能力将受到挑战：跨国公司可能通过多种途径绕过东道国政府的控制，可能根据不同国家和地区的投资环境，随时转移生产和投资。这决定了中国在区域化环境中深化行政改革、建立区域化高效的服务型政府的必要性，要求政府从传统的行政命令方式转变为行政指导方式，行政方式从刚性转变为柔性。 　　 　　区域化背景下的政府职能转变和政府管理变革 　　 　　改革开放前，中国的公共行政理论研究处于空白状态，实践中也一直遵循政治行政一元论(政治与行政不分)和古典的官僚制度(韦伯的科层制理论)。结果，政府往往以政治的方式对待行政(如政策制定)，以行政的方法对待政治(如资源分配)，并由此导致了一些问题和一定程度上的制度性腐败。更为重要的是，传统公共行政理论认为：政府应该提供所有的公共产品，这一理念是导致政府扩大对经济生活的干预的重要价值原则；同时，政府是外在于市场的公共权力机制，这一观念造成了政府与市场的脱节，使得政府运作缺乏市场效率，市场运作缺乏公共支持。 　　相比之下，新的公共行政理论是融合了公共理念与市场理念、以追求“三E”(Economy、Efficiency andEffectiveness，即经济、效率和有效性)为目标的管理改革模式。它极大地突出了市场理念和公众的重要地位。 　　在强化市场理念方面，新理论将政府纳入整个市场体系中加以通盘考虑，认为应该将公共服务视为重要的市场领域，将政府管理看作是市场机制与公共机制的结合；讨论政府在注重公平与公正的前提下提高资金运用的市场效率，把政府服务的质量提到前所未有的高度；崇尚和推行公共服务的社会化、社区化和社会自愿服务，强调在不同的服务机构间引入竞争机制和市场检验。因此，政府不再是单一的公共服务供给主体，其管制和审批部分的权力将大规模释放甚至取消。而信息资源的公开发布程度和提高贸易政策、法规透明度的要求，使政府内部机构变革成为必然。 　　在政府与公众关系方面，新理论强调顾客取向、以服务对象为中心，并通过建立企业化政府来提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。在实践中，区域化使政府与公众的关系开始发生变化。投资来源的非本国化、经营活动的非本土化、交换的电子信息化以及国际民间组织力量的日益“自治化”，都使公众和公民社会在社会生活中的自治式运作能力、承受各种风