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美国海外金融账户及资产报告规则的演进与发展 廖凡 内容提要:海外金融账户及资产报告规则是美国反海外逃税避税制度的重要组成部 分。这一规则体系经历了从《银行保密法》确立的海外银行与金融账户报告规则，到美国 国税局推行的合格中介计划和离岸自愿披露计划，再到新近实施的《海外账户税收合规 法》的发展演变过程。总体而言，在此过程中报告主体逐渐增多，报告范围逐渐扩大，报 告义务逐渐加强。这一过程反映出美国税务当局执法态度的日趋强硬、执法手段的日益 多样和执法权限的日渐扩张，其中《海外账户税收合规法》所凸显的税收执法单边主义倾 向尤其值得关注。如何加强内部协调与整合，妥善处理因相似规则叠加适用而产生的多 重义务乃至多重处罚问题，将影响这一规则体系的未来发展方向。 关键词:海外逃税避税 信息披露 预提税 《海外账户税收合规法》 廖凡，中国社会科学院国际法研究所研究员。 问题的提出 反跨国逃税避税是国际社会共同面临的问题，全球金融危机给各国带来的财税压力 使得这一问题愈加凸显。国家之间税收征管信息的不对称是跨国逃税避税得以肆虐的主 要原因之一，因此加强税收事项信息的获取和交换就成为不可或缺的应对策略。晚近以 来，在双边层面，有关国家通过制定或修改双边税收协定，强化税收信息交换义务，包括对 本国严格的银行业客户信息保密制度做出让步，典型如瑞士J l 〕在多边层面，经济合作 与发展组织在二十国集团支持和配合下修订了《多边税收征管互助公约) ，使之成为向世 界各国开放的真正意义上的多边公约，〔2 〕并制定和发布了《涉税金融账户信息自动交换 标准}(Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters) ，力 [ 1 J 参见朱晓丹:(魔方协定瑞士在国际税收信息交换领域的又一里程碑)，(涉外税务)2013 年第 2 期，第 54 - 55 页。 [ 2) 参见崔晓静:((多边税收行政互助公约〉修订及我国之应对)，(法学)2012 年第7 期.第 83 -84 页。 . 136. 美国海外金融账户及资产报告规则的演进与发展 推税收信息交换标准升级换代。而在单边层面，美国出台了众所瞩目的《海外账户税收 合规法) ( Foreign Account Tax Compliance Act ，以下简称《海外合规法)) ，凭借强势经济地 位和议价能力，强制域外适用其国内规则，要求外国金融机构承担向美国税务当局报告美 国纳税人相关税收信息的义务，以此打击海外逃税避税行为。(3 J 从《海外合规法》的出台背景和直接动因看，全球金融危机后美国财政赤字严重、就 业形势严峻，为增加就业而推出的税收优惠和激励措施又造成财政收人进一步减少，迫切 需要通过加强税收稽查和征缴来弥补，从而促使美国政府将目光投向每年给其造成数十 亿美元损失的海外逃税避税行为及其所依托的海外账户。(4 J 而从制度的内在逻辑看，(海 外合规法》则是美国久已存在的海外金融账户报告规则体系的拓展和延伸。早在 1970 年，(银行记录与海外交易法) (Bank Records and Foreign Transactions Act) 就为美国金融 机构规定了一系列记录保存和报告义务，以协助政府打击洗钱和逃税行为。尽管这部法 律更为人所知的通称是《银行保密法)(Bank Secrecy Act) ，但其立法宗旨并不是对违反保 密义务的银行进行处罚以保护客户隐私，而恰恰是授权政府为执行法律和指控犯罪之目 的而从银行收集重要情报俨〕其后《银行保密法》经过多次修订，以适应打击洗钱、逃税和 恐怖主义等行为的新形势和新需求。《银行保密法》中关于海外账户报告义务的条款，以 及有关部门据此制定的规章条例，统称海外银行与金融账户报告规则 (Repo此 of For- eign Bank and Financial Account Rules ，以下简称《海外账户规则)) o( 6 J 概而言之，(账户报 告规则》要求海外金融账户总资产 1 万美元以上的美国人向美国财政部提交年度报 告，〔 7 〕违者可处以高额罚款。其后，美国国税局(隶属于财政部)通过合格中