宋才发土地开发整理制度的法律规范研究.docVIP

宋才发：土地开发整理制度的法律规范研究 土地开发整理制度的法律规范研究 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 土地开发整理是基本农田基本农田?土地开发整理是土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是经济社会发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择人类在土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地的过程土地整理指在一定区域内按照土地利用总体规划、城市规划、专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。以获取土地利用的社会效益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则，以保护和改善生态环境为前提，以改善农业生产条件和提高土地集约化利用程度为手段，以土地资源的可持续利用为最终目标。20世纪90年代以来，随着人口增加耕地数量锐减，开始以增加耕地有效面积提高耕地质量，改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工作。土地开发整理基本原则坚持统筹规划，合理开发利用资源，切实保护和改善生态环境；坚持内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理和复垦为重点；坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效益；坚持依靠科技进步和创新，实现数量、质量和生态管护相统一；坚持优化土地利用结构，促进经济社会和资源、环境的协调发展。土地开发整理目的根据农业和农村经济发展的需要以及土地资源的适宜性，增加农用地面积，重点增加耕地面积；提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产和农村人居条件，保护和建设生态环境。土地开发整理任务依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对农村田、水、路、林、村进行综合整治；对在生产建设过程中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。在新农村建设和构建和谐社会方针指引下，土地整理开始从注重经济效益转向经济、社会、生态效益并重。国土资源部土地整理中心从2001年起，针对土地整理潜力和效益评价方法简单、不系统的问题，开展了“土地整理潜力与效益评价方法”研究，如土地整理经济、社会、生态效益评价，被确定为土地整理可行性研究与规划设计阶段的必要指标作为农业大省河南省把土地整理与基本农田整治相结合，把做好土地整理当大事来抓。2001年以来全省共安排国家和省投资土地整理项目483个，建设规模26.47万公顷，总投资43.31亿元。已完成土地整理项目370个，新增耕地39.4万亩，整理后的土地每亩增产粮食平均300斤以上。2007年统计，全省项目区年增产粮食就达11.8亿斤目前尚有113个项目正在施工中，全部完成后预计可增产粮食19.5亿斤。为探索土地整理复垦开发规划编制方法，2000年国土资源部规划司和土地整理中心选择河北玉田县、重庆秀山县、浙江义乌市和平阳县开展土地开发整理规划实施。到目前31个省区市及多数市县都编制完成了土地开发整理专项规划，初步形成了国家、省、市、县土地利用总体规划和土地整理专项规划相衔接的四级规划体系，汇总形成《全国土地开发整理重大工程实施方案纲要》和《粮食主产区基本农田整理工程实施方案纲要》等五大工程实施方案土地开发整理规划是土地利用总体规划的补充，是科学指导土地开发整理活动的重要依据，对规范土地开发整理活动，保护和改善生态环境，确保耕地占补平衡，实现耕地保护目标具有重要意义。各地要提高对《规划》实施和土地开发整理规划工作的认识，采取有效措施，全面贯彻实施《规划》，发挥规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用，促进土地开发整理活动健康、有序开展。建立健全土地开发整理规划体系依据土地利用总体规划，科学编制土地整理规划，土地整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，必须依据土地利用总体规划和土地整理规划。土地开发整理活动要纳入计划管理年度土地整理计划要与可用资金相匹配，强化计划的指导性和权威性，保证计划任务的完成。加强土地资源调查与评价在切实查清土地后备资源的类型、数量、质量、分布和权属的基础上，分析研究土地开发、整理和复垦的可行性及其对生态环境产生的影响，提出合理开发利用措施，为编制土地开发整理规划打下坚实基础。严格控制未利用土地开发，规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩都应依法办理审批手续；生态退耕地区要加大平坝区、川地等的基本农田土地整理力度，对具备修建梯田条件的缓坡耕地进行坡改梯改造；水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区要坚持以水定地，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境。《全国土地利用总体规划纲要》适应国民经济快速发展和生态环境建设的需要，