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浅论我国环境保护法中的公众参与原则 徐治雄 马 慧 （昆明理工大学法学院，云南昆明650224） 摘要：随着环境污染和生态破坏的日益严重，公众参与得到越来越多的重视。公众参 与环境保护指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切 活动。在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的 相关规定和存在的问题，提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。 关键词：公众参与 环境权 环境保护 中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，如酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、生 物多样性锐减、土壤退化的加速、淡水资源的枯竭与污染、森林面积急剧减少、突发性环境 污染事故等。而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，除了人口过多、资源匮乏、环境 容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因以外，从更深层次上看，还有一个重要原 因，就是公众参与程度太低。 公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。参与的主体是公众，一般 意义上的“公众”是众多分散个人的集合，是政府为之服务的主体群众，是一个群体概念。 但凡涉及到社会经济活动的事情,真正的主体就应该是个体的人。因而环境保护领域的“公众” 也不应该是抽象概念下的公众,其应该强调个体。公众参与是发达国家环境法的一项基本原 则，是指在环境保护领域,公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益 相关的一切活动。 一、公众参与原则的理论基础 （一）公共信托理论 在 19世纪60年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看 待，而对其生态属性却知之甚少。兼之由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的 特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护，事实上，政府对环境资源的利用基本上是持 放任的态度。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利 用，从而使环境质量不可逆转地恶化。美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和 “环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或 缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其 视为全体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家， 由国家加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代 理人，为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以 保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系， 打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏 制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性， 结束了环境要素无人管理的历史。国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家 和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公 众参与环境管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。这种公众参与的范围是狭 窄的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时 却无法寻求法律救济。于是，有人以“公共财产论”和“公共委托论”为基础，提出了公民 享有“环境权”的理论，认为环境权才是公众参与环境保护的坚实基础。 （二）环境权理论 环境权作为一种新型的人权，是人的一项应有权利。环境权的提出反映了新的社会价 值观和生态理念。目前，虽然世界上有许多国家在其宪法或相关环境立法中都规定了环境权， 979 但是，由于环境权概念的内涵模糊，对其概念的确定性国际社会及法学界并未达成共识。李 步云先生曾论述过人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是权利的 初始状态，它是特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利 需要和权利需求，是主体认为或被承认应当享有的权利。 此种权利是天赋人权，即人作为 人应当享有的权利，它是一种绝对的，不可转让的权利。环境权就是这样的一种权利，它产 生于人类保护环境实际需要中，源于人类可持续发展的理念。它是人的应有权利。法定权利 是国家通过法律的制定或认可，使应有权利法律化、制度化，使其置于法律的保护之下。