湿地保护立法历史评估、现状分析和发展预测论文.pdfVIP

1009 次 2004-11-16 湿地保护立法历史评估、现状分析和发展预测 王小钢* 摘要：湿地保护立法起源于湿地公约。国际社会日益重视湿地保护公众参与和跨部门管理， 强调整合湿地保护与流域管理、海岸带综合管理。湿地生态系统管理是国际湿地保护法的发 展趋势。我国湿地保护立法可以粗略地划分为三个阶段——启蒙时期（1979～1992）、酝酿时 期（1993～2002）和初步发展时期（2003～）。我国已初步建立了湿地保护法律体系，但指导 思想、基本原则和法律制度都不完善。湿地保护立法的发展趋势是综合性框架立法，逐渐从 湿地资源地方立法演进到调适性的湿地生态保护立法。调适性的湿地生态保护法包括全国性 的湿地保护条例、综合性的湿地保护法 、部门性的湿地保护规章和地域性的湿地“一区一法” 等四个层次。湿地资源权属、湿地管理体制、部门磋商程序问题和当地居民参与途径等问题 是湿地保护立法亟待解决的问题。 关键词：立法 生态保护法 湿地保护 调适性 在世界自然资源保护同盟、联合国环境规划署和世界自然基金会发布的《世界自然保护大纲》 中，湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。而我国湿地退化严重，面积锐减，污 染逐渐严重。例如，近年来，我国累计损失沿海滩涂100 多万公顷，相当于沿海滩涂总面积 的50%。又如，我国三江平原自50 年代以来，已有300 万公顷的湿地被垦为农田，“北大荒” 演变为“北大仓”的同时损失了100 多万公顷湿地。研究湿地保护国际和国内立法的起源和 发展，具有现实意义。 湿地保护立法起源于《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（下称Ramsar 公约）。 1971 年2 月2 日在伊朗小城拉姆萨尔召开了国际会议，次日 18 个国家签署了湿地公约文本。 1980 年11 月在意大利卡利亚里 (Cagliari)召开了第 1 届缔约方大会，规定了国际重要湿地 标准。1982 年12 月在法国巴黎召开了缔约方特别大会，通过巴黎议定书（1986 年10 月生效）。 1984 年5 月在荷兰格罗宁根 (Groningen)召开了第 2 届缔约方大会，制定了公约实施框架。 1987 年5～6 月在加拿大里贾纳召开了缔约方特别大会暨第3 届缔约方大会，对公约第6、7 条进行非实质性修改，修改了国际重要湿地标准和建立湿地合理利用工作组，规定了缔约方 大会的权力、建立常委会、预算和常设执行局 (或称秘书处)，通过《湿地合理利用指南》（建 议3.3 的附件）。1987 年7 月在瑞士蒙特勒市 (Montreux)召开了第4 届缔约方大会，再次修 改国际重要湿地标准，决定建立蒙特勒档案 (Montreux Record)，设立湿地保护基金 (后更 名为湿地保护与合理利用小额赠款基金)，决定把西班牙文作为公约的3 种工作语言之一（其 他2 种是英文和法文），通过了《实施合理利用概念指南》（建议4.10 的附件）。1993 年6 月 在日本钏路召开了第5 届缔约方大会，通过了《实施合理利用概念补充指南》（决议5.6 的附 件），发表钏路声明，决定建立科技审评组。1996 年 3 月在澳大利亚布里斯班（Brisbane） 召开了第 6 届缔约方大会，通过1997～2002 年战略计划。1996 年10 月常委会通过决议，宣 布每年2 月2 日为世界湿地日。 1999 年5 月在哥斯达黎加（Costa Rica）召开了第 7 届缔约方大会，决定编纂一套工具书， 正式确认国际鸟类组织、世界自然保护联盟、湿地国际和世界自然基金会为公约的伙伴组织， 通过了《关于审议法律和机构以促进湿地保护与合理利用》和《把湿地保护和合理利用与河 流流域管理相结合的指南》（决议7.18）的指南》（决议7.7） 、《关于建立和加强当地社区 和本地人参与湿地管理的指南》（决议7.8） 。2002 年11 月在西班牙瓦伦西亚（Valencia） 召开第 8 届湿地公约缔约方大会，通过公约2003 ～2008 年发展战略计划和2003～2005 年 工作计划，选举了新一届的亚洲常务理事国和公约科技评审委员会成员，通过了《将湿地问 题合并入海岸带综合管理的原则和指南》（决议8.4） ，并确定湿地公约第9 届缔约方大会 于2005 年在非洲乌干达举办。 Ramsar 公约序言清晰，条文简明。公约宗旨是承认我们人类同其环境相互依存的关系，协调 一致的国际行动，确保全球范围内的各种湿地及其生物多样性得到良好的保护并加以充分利 用其资源。主要作用是通过全球各国政府间的共同合作，以保护湿地及其生物多样性，特别 是水禽和它