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我国城镇居民低保制度困境与转型思路 　　[提要] 城镇居民最低生活保障制度（以下简称城镇低保制度）是我国创造出的一项非常有特色的制度，是我国救助管理工作中一个非常重要的政策，也是我国社会保障体系的重要组成部分。自1993年实施以来，该制度不断发展，现在已成为我国社会保障体系中发展最成熟的一项制度。但是，目前我国的城镇低保制度又面临着许多问题，使其急需转型，如此才能更有效地发挥该制度的积极效用 关键词：城镇居民；保障制度；困境与转型 中图分类号：C913.7 文献标识码：A 一、我国城镇低保制度发展及其评价 （一）我国城镇低保制度的发展。我国城镇低保制度的发展大致经历了三个阶段 1、探索阶段（1993～1997年）。1993年5月，上海市社会保险局发布了《关于上海市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起在上海实施低保制度。这也是低保制度在中国的第一次试点。上海市的城市低保工作让从事救助工作的民政部看到了救助贫困居民的新工作思路，于是在民政部的倡议下，截至1995年底，包括青岛、大连等12个城市也开始陆续尝试初步建立城市居民保障制度。民政部的倡议和低保各地区低保试点工作的顺利开展，使得中央看到了社会救助改革工作改革的新方向，并引起了高度重视。1997年3月，中央政府正式发布《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），明确提出要在全国范围内逐步建立城市居民低保制度。在这一阶段的主要工作是“铺路”，主要是确定最低生活保障线测定方法、资金来源和发放形式，对保障对象进行摸底调查。经过4年多的探索，我国完成了低保工作的探索，实现了从无到有的巨大突破，初步形成了城市居民最低生活保障制度和框架 2、推广普及阶段（1997～1999年）。继《纲要》发布后，1997年9月初，国务院又颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确指出，各地要抓紧建立城镇居民最低生活保障制度，并合理确定低保的对象，合理划定低保线的标准；各地政府要起到领导作用，积极把城镇低保工作引入到正轨上来。《通知》下发后，不仅鼓舞了此项制度在剩余的建制市县的开展，更促进了先行者对此项制度的完善发展。各地政府积极响应党的领导和号召，城市低保制度如雨后春笋般在全国范围内迅速建立起来，这一时期明确界定了城市最低生活保障对象，即人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。受助对象从“三无”人员扩展到全体城镇居民。到1999年9月，全国668个城市和1，638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。其中，传统民政对象占21%，新增加的救助对象占79%。在这一阶段，城镇低保制度的推广和普及工作取得了巨大的飞跃，城市低保制度正式在全国范围内建立起来 3、发展完善阶段（1999年至今）。以1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》为标志，城市居民最低生活保障工作开始走上规范化、法制化管理的轨道。2008年10月，民政部下发了《城市低收入家庭及群体认证办法》；2010年8月，民政部下发了《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》；2012年12月底，民政部印发了关于《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知，进一步规范了城市低保对象的识别问题，进一步细化了低保群体的资格认证标准、家庭条件调查程序、申请受理程序等具体的操作措施，低保群体的认证更加科学，也提高了低保工作的认证效率，使得更多的人享受到社会经济发展的成果；针对低保标准参差不一的问题，2011年5月18日民政部印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，详细地规范了关于各地如何科学制定城市低保标准问题。2012年9月，国务院发布《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，针对低保对象认定、低保标准、申请批准程序等问题提出了六大政策措施。这一时期基本上完成了“应保尽保”的工作。此外，在此期间低保救助的内容也得到了极大的丰富，救助的内容不再仅仅局限于收入上的救助，还增设了教育、医疗、住房、法律等方面的援助服务。例如，2007年12月，建设部、民政部等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，根据当地住房的平均租金以及居民收入情况，对城镇居民住房困难的群体提供适当的住房补贴。可以看出，这一个阶段是我国城镇低保制度走向成熟和规范的阶段 （二）我国城镇低保制度评价 1、保障范围不断扩大。自城镇低保实施以来，数量和地域上的保障范围不断扩大是显而易见的。但这里的保障范围不断扩大不仅仅体现在数量和地域上，而且还体现在保障对象上。保障对象的不断扩大最能体现出城镇低保目标功能的不断演进。23年间，城镇低保的保障对象范围经历了从