填海造地相关概念的法律解析_倪振峰.doc

经济改革 填海造地相关概念的法律解析 □ 倪振峰 内容摘要 由于强烈的利益驱动和法律规制的滞后，我国每年在通过填海造地获得 300 平方公里土地的同时， 违法填海造地行为也愈演愈烈。生态失衡、环境破坏等一系列严重后果将接踵而至。法律规范和执法、司法实 践中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析，是造成填海造地乱象的重要原因之一。 关 键 词 填海造地 海域 海岸带 滩涂 法治化 作 者 倪振峰，上海政法学院经济法研究中心主任、教授。 （上海：201701） 基金项目 上海市教委经济法重点学科资助 （J52101） 一向被认为是不可再生稀缺资源的土地，却因为填海 填海。 《辽宁省海域使用管理办法》 第 27 条规定：“本 造地的出现而变得似乎可以无限供应。填海造地一方面为 办法下列用语的含义： （一） 填海项目，指完全改变海域 沿海省市提供了广袤而廉价的土地供应；另一方面，由于 自然属性的造地、码头、堤坝等； （二） 围海项目，指严 强烈的利益驱动，填海造地的风险也日益凸显，亟需法律 重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工 的规范，填海造地的法治化被提上议事日程。由于种种原 构造物等； （三） 不改变海域自然属性的项目，指海水增 因，我国现行法律法规中缺乏对于填海造地相关概念的统 养殖场、浴场、海上游乐场等。”算是为数不多的地方政 一规定和严格解析。本文试对填海造地、海域、海岸线和 府中对“填海造地”一词有所界定的地方政府规章 。 滩涂等几个法律概念进行研究解析，以期推动填海造地法 我国国家海洋局 2002 年发布的 《海域使用管理公报 》 治化的进程 将围海造地解释为：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土 。 地的工程，包括城镇建设用海和围垦。2005 年的公报对围 填海造地的法律概念及其属性 海造地解释有所变化：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成 土地的工程，包括城镇建设、围垦和工程项目建设 。2009 对于什么是填海造地，我国 《海域使用管理法》 没有 年的公报增加了“造地工程”一词并进行了解释：为满足 明确的规定，只是在海域使用方式中列有“填海”字样 城镇建设、农业生产和废弃物处置需要，通过筑堤围割海 。 根据 《海域使用管理法》 及其他法律法规的规定，填海是 域并最终填成土地，形成有效岸线的海域。包括城镇建设 属于改变海域自然属性的行为，是受到严格限制的。但是 填海造地用海、农业填海造地用海和废弃物处置填海造地 大部分法律法规都是将“填海”作为海域使用权的用海类 用海 。 型之一，对填海造地一词很少提及。随着全国各地填海造 通过总结国内外的法律规定和填海造地的实际做法， 地现象的日益增多，填海造地已经形成风气之后，国家和 我们认为，可以将填海造地一词界定为：以人为的方式改 地方政府开始认识到问题的严重性，于是出台相应的政策 变海岸线、滩涂、海岛、陆地四者之间的自然形态、数量 措施予以规制，但由于填海造地一词已经被大家所熟知， 关系和生态格局，利用滩涂、港湾或者其他海岸为基础， 所以这些政策措施中就没有对此加以明确界定。 《海岛保 或者以修建人工岛的方式，通过筑堤围割海域，按照国家 护法》 的附则中规定，“填海连岛，是指通过填海造地等 法律法规规定进行填充，最终形成土地的行为 。 方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。”该 填海造地的实质是海域的使用和改变。海域作为民法 法也提及填海造地一词，但是没有对此加以说明 上的“物”，虽然海域广阔，但是仍可以测量、计算， 。 国家海洋局 《关于改进围填海造地工程平面设计的若 《海域使用权登记办法》 第 2 条规定：“海域使用权登记 干意见》，虽然没有对填海造地一词给出明确的定义，但 是指依法对海域的权属、面积、用途、位置、使用期限等 是该意见从三个方面对围填海给予了界定： （一） 人工岛 情况以及海域使用权派生的他项权利所作的登记。”同时， 式围填海； （二） 多突堤式围填海； （三） 区块组团式围 海域属于集合物，所谓集合物是指多数的单一物或合成物， 2012·9 57  经济改革 未失其个性及经济上价值，而集合成为有独立经济价值之 的法律对象 。 一体性，可分为事实上的集合物和法律上的集合物 2.关于历史性水域的定位。根据国际社会认可的一个 。 ［ ］ 1 根据 《海域使用管理法》 的规定，海域包括水面、水体 规则：若某沿海国家长期对某一水域进行开发利用，并实 、 海床和底土，且各构成部分都有其独立的价值。这些各有 施了有效管理，该沿海国就可以根据各种因素宣布其为内 其独立价值的客体能否形成独立的权利，是值得探讨的问 水。 《联合国海洋法公约》 也没有规定历史性海湾的法律 题，也是充分发挥海域资源价值的重要问题。就目前来 对位、划界规则等内容，并且将历史性