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我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题及原因 2007-04-23 　　建国初，我国建立了面向城市企业劳动者和机关事业单位工作人员的社会保障项目；在农村则实行家庭与集体相结合以家庭保障为主的保障制度。城乡社会保障因此出现明显的分化，形成一种“城乡二元社会保障体系”。这种结构的形成有深刻的经济和社会原因，而且由于其存在诸多问题，急需对城乡社会保障体系进行统筹，以利于我国社会保障体系的发展。　　一、我国城乡二元社会保障体系的特点　　目前，我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障建设。　　我国城乡二元社会保障体系主要有两个特点。一是城乡对立的二元性。十四大以前，我国农民除了社会救济、社会优抚外基本上没有任何保障。农民的养老主要依靠家庭，医疗主要依赖于自身的积累，新型的合作医疗制度尚在摸索阶段，农民最低生活保障仍处于立法空白。所以，我们并没有建立起真正意义上的农村社会保障体系。而城市社会保障则不同，无论是1951年的《劳动保险条例》还是现在的城镇职工养老、医疗、工伤以及城镇居民最低生活保障制度等，都标志着我们已建立起较为完整的、面向城镇居民的社会保障体系。二是范围和内容的二元对立性。从社会保障的范围看，建国至今，我们已建立起西方国家需要几百年时间才能完成的、主要面向城镇居民包括生、老、病、死、伤、残、育、抚以及社会救济等在内的相对完整的社会保障体系。但从内容上看，我国的保障并不是西方国家的高福利主义保障，还仅仅是一种低水平、广覆盖、满足基本生存需要的社会保障。　　二、我国城乡二元社会保障体系面临的主要问题　　(一)农村社会保障制度的缺失导致农民面临较大风险。第一，养老保险方面。目前我国城镇已建立起了相对完善的养老保险制度，而农村虽在全国范围内推广并实施《县级农村社会养老保障方案(试行)》，但由于该方案的局限性及不符合我国农村社会的实际情况和农民真正的保障需求，在经过8年的试行后不得不放弃。2000年第五次全国人口普查时我国农村人口已达8.07亿人，占人口总数的63.91%，农村60岁以上老年人口占农村总人口的10.37%，这说明我国农村已是人口老龄化。农村传统的养老方式是依靠土地和子女的赡养，但经济发展以及工业化和城市化带来的人口流动和家庭结构的变化使这种传统的保障形式越来越不能化解农村老年人的风险。第二，医疗保险方面。老年人是疾病高发人群，由于医疗费昂贵，疾病风险往往成为造成农村人口贫困的主要原因之一。但建国以来城乡二元社会保障体系使得农村人口难以享有城镇人口同等的医疗服务。虽然合作医疗制度曾发挥积极作用，但它的保障层次较低，限制因素很多。目前，农村医疗保障制度的主要“瓶颈”仍是资金缺乏，即：各级政府财力的缺乏、集体经济的衰退、农村税费改革造成乡镇提留的减少等。第三，最低生活保障。由于农民与土地的关系，忽视了对农村人口最低生活保障的重视。农民拥有土地并不代表没有被救助的条件和需求。在新的历史时期，“五保”制度已不能满足现实的需要。农村最低生活保障制度建立的迫切要求，是为进一步扩充农村社会救济的覆盖面，也是逐步与城镇最低生活保障制度接轨，使得乡村人口同样能够享有保障基本生存的权利。　　(二)城乡居民收入差距拉大。从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大，我国目前城乡居民家庭人均收入的基尼系数已达0.434，超过0.4的国际警戒线标准。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，使社会保障的收入再分配功能难以真正在城乡间实现，近一步间接拉大了城乡的收入差距。而农民除社会救济和社会优抚外，基本没有享受到其它社会福利，这就使得城乡社会保障的二元对立性越来越明显。　　(三)进城务工人员社会保障缺失。随着我国经济的发展，许多农村劳动力开始向城市流动。据第五次全国人口普查的数据推算，2000年底，生活在城市的人口占全国总人口的23.37%，城市吸收了全国外来人口的53.23%。可见，城市在吸纳人口总量方面有着小城镇和农村不可比拟的优势。从农业外来人口的地区分布看，城市吸收50.96%的农业外来人口，其中农业户口占78.5%。目前，我国对通过非正常途径流入城镇的劳动力在社会保障方面尚没有正规的保障制度。长期以来的户籍制度和城乡二元社会保障体系使得农民无法在城镇获得与城镇居民相应的社会保障。而这些外来务工人员往往从事的是劳动条件比较恶劣的工作，他们面临更多的风险，加之收入较低，无法完全通过自身的能力解决这些问题，因此其生活水平难