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公共信息公开的理论探讨与制度建构 　　摘要：公共信息公开是现代社会对公共权力运作的基本要求，有必要在明确其基本概念、构成要素和法理依据的基础上，借鉴域外立法模式与制度运作之经验，审视我国公共信息公开的实践与问题。推进公共信息公开应当遵循“公共信息公开全覆盖”、“以公开为常态、不公开为例外”、“主动公开和依申请公开相结合”、“公共信息无偿使用”等原则，并实行公共信息公开统一立法模式、制订公共信息公开的负面清单、规定公共信息公开的内部与外部程序、扩大公共信息公开的途径和渠道、建立公共信息公开的救济与监督机制 关键词：公共信息公开；知情权；立法模式；公开方式 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）10-0113-09 一、公共信息公开的概念与法理依据 公共信息公开是现代社会对公共权力运作的基本要求，也是民主政治从代表制民主发展到人民直接参与的重要环节。当前我国信息公开实践较为深入的，主要集中于两大方面：一是政府信息公开，二是司法信息公开。政府信息公开方面，2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《政府信息公开条例》”），由此拉开了我国政府信息公开的序幕。该条例自2008年5月1日实施以来，各级政府大力推进网站建设，为政府信息公开提供了重要平台：各级政府及其部门依公民、法人或其他组织申请公开相关信息的事例逐渐增多，在极大方便申请人的同时，也对行政机关及其工作人员产生了不小的负担和压力；各级人民法院开始受理政府信息公开行政案件，一个运用司法审查促进政府公开与依法行政的格局正在形成。司法信息公开方面，2009年，最高人民法院颁布了《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，将司法公开的范围扩大至“立案公开”、“庭审公开”、“执行公开”、“听证公开”、“文书公开”和“审务公开”。细心研读《关于司法公开的六项规定》，不难发现文件所规范的“司法公开”已悄然发生转变，不再局限于传统意义上的司法公开的基本内涵，其中关于庭审视频公开、执行信息查询、裁判文书上网以及逐步建立和完善信息公开平台的规定属于事后的信息公开，而非行为、过程的同步公开，应当属于“司法信息公开”的范畴。《人民法院第四个五年改革纲要（2014―2018）》进一步将司法信息公开的改革进路加以明确，指出当下的改革重点在于完善庭审公开制度、完善审判信息数据库、继续加强“中国裁判文书网”建设和整合各类执行信息；《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》则填补了审前阶段案件信息公开的制度空白，将司法信息公开向前延伸。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。” 司法行为与行政行为都属于公权力行使，故而司法信息与政府信息都属于公共信息之范畴。但除此之外，公共领域的信息公开仍有待制度化、规范化。尤其是在自媒体格外发达的今天，这种“普通大众经由数字科技强化、与全球知识体系相连之后，开始了解如何提供与分享他们本身的事实、他们本身的新闻的途径”，改变了信息传播的传统格局。在公共事件中，我们时常发现，来源于自媒体的草根信息往往比官方信息更“快”、更“准”，以至于“倒逼”官方进行信息公开；在此之前，公共机构发布的信息多模棱两可、含糊不清，甚至编造虚假信息试图蒙混过关。古罗马历史学家塔西佗曾在《历史》一书中写道：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”这也被形象地称为“塔西佗陷阱”，即一个部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。谣言止于公开，公信源于公开。因此，公共机构需要进一步厘清公共信息公开的概念及其构成要素，并探索其法理依据，为其制度化、规范化奠定理论基础 1.公共信息公开的概念界定与构成要素 所谓公共信息，是指所有发生并应用于社会公共领域，由公共事务管理机构依法管理，具有公共物品特性.并能为全体社会公众所共同拥有和利用的信息。人民群众依照宪法和法律规定对国家公共事务享有知情权、参与权和监督权。其中，知情权又被称为获得信息权、了解权。有学者对知情权作了广义与狭义之分：广义的知情权泛指公众知悉、获取信息的自由和权利，包括私法领域中平等主体的知情权：而狭义的知情权只是指公法领域的知情权，即公民有权知道政府持有、保存与其权力行使有关的一切信息，法律另规定的除外。就此而言，狭义的知情权指向政府信息公开，而公