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法治城市建设指标体系之比较研究 　　[摘 要]建立科学的法治建设指标体系是衡量法治实施效果和实现程度的重要方式。全面量化评估某地区法治状况的综合指数和以法治政府建设为对象的专项指数是当前我国地方法治建设指标体系的主要表现。以党的十八大提出的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法新十六字方针为核心，设计构建地方法治建设指标体系，建立专业独立的第三方评估机制，确保评估结果的客观科学性，并将结果与政绩考核相结合，应用于地方法治建设的实践，既符合现阶段的法治要求，也能推进法治中国建设长远目标的实现 [关键词]法治；法治城市；指标体系；比较研究 [中图分类号]D920 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）02-0024-06 随着依法治国在我国的全面推进和不断深化，“法治”成为社会各界的共识，法治建设指标体系的构建与实施成为理论与实践的热点。全国各地在借鉴国内外先进经验的基础上，根据党中央文件精神，结合实际，相继设计、推出本地区法治建设指标体系，来衡量和推进地区法治建设和发展 一、法治指数的兴起与发展 法治指数又称法治指标体系、法治（评价、评估）指标等，“指的是在理论和实践的结合意义上建立并运用来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准”[1]。用法律指标体系来量化和评估一个国家或地区的法治状况源于社会指标运动在国外的兴起。1968年，美国学者伊万尝试了用法律指标体系来评价法治[2]。1996年，世界银行推出了全球第一个法治指数，其附属于全球治理指标之下。2006年，“世界正义工程（World Justice Project，WJP）”法治指数（以下简称WJP法治指数）开始创建，并于2008年7月发布了第一个法治指标体系（WJP1.0版）。WJP法治指数的构建以形式法治理论和实质法治理论为基础，旨在形成一个全球的统一规范，用以指导各国政府、社会、民间组织等共同推进法治发展，并作为衡量一个国家遵循法治程度的标准。指数力求具备普适性，不同的社会背景，不同的经济、文化、政治体制都可以适用[2]。各国专家对该指数的设计做出了贡献，其所设计的法治数据体系是迄今为止全球法治实践过程中最全面的范例[3]。通过不断调整和优化，WJP法治指数迄今已经推出了6.0版，包括9个一级指标：约束政府权力、无腐败、开放性政府、基本权利、安全与秩序、规则执行、民事司法、程序公义、非正式司法。包括中国在内，全球有100多个国家参与评估[4] 受其影响，中国香港推出了香港法治指数，由香港大学专家联合社会组织组成团队设计实施。香港法治指数分为质化和量化两大方面，其中质化方面设置了衡量法治的七项指标，在每项指标下又设置了若干二级指标，在数据获取方式上主要采用专家打分、补充采用民众调查方式，这种方法既通过法律精英层反映了法律运转的现状，又反映了民众对法律的感受，体现了法治运作的整体效果[5]。整个指数评估过程没有任何政府权力干预，具有相当的独立性 二、国内法治建设指标体系的发展过程分析 2004年颁布实施的国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确提出建设法治政府的目标[6]，党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府，这为法治政府建设提出了时间表。自2004年起，全国各地方的法治建设实践就在探索中不断前行。不少地方政府通过借鉴国内外先进经验，围绕法治政府建设开始了尝试，进行本地区法治政府建设指标体系的构建，出台了法治政府建设标准、法治政府建设指标体系等。如果说2012年之前，全国各地的法治实践更多的是围绕法治政府建设进行，那么党的十八提出的法治建设“新十六字方针”―科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，则成为全国从上到下全面推进和深化依法治国举措的新起点。党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为改革总目标，使得中国从国家统治、国家管理阶段，进入国家治理阶段，而推进法治中国建设成为国家治理体系和治理能力现代化工程中最关键的内容[7]。如何“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”成为各地法治建设实践新的出发点。2014年，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调法治中国建设要“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体，将法治中国建设的目标定位在形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”[8]。全面推进依法治国就是要从国家治理的高度进行法治中国建设，而法治中国建设与法治政府建设并不矛盾，《决定》同时提出的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，正说明法治政府建设是法治中国建设的重要组成部分。在这之后，不少地区都开始调整各自法治建设指标体系的