晚清中央与地方财政关系以近代海关为中心摘要.PDFVIP

2000 4 晚清中央与地方财政关系: 以近代海关为中心 : , , , , 、 。, 。 。 : 一、导论: 从双边关系到三角关系 晚清中央集权财政管 体制的崩坏, 中央政府监管的失控, 财权的不断下移, 构成了中央 与地方财政关系变化的基本态势, 由此引发了中央政府与地方当局围绕财权分割的一系列矛 盾与冲突。更引人注目的是, 由于列强控制下的中国近代海关的介入, 这一矛盾、冲突表现出 前所未有的复杂性和特殊性。 ¹ 中国近代海关于 1854 年首建于上海。 在第二次鸦片战争后的短短几年间, 镇江、宁波、 天津、福州、九江、汉口、厦门、烟台、淡水、打狗和牛庄等通商口岸也相继开办了近代海关。这 些海关统归设在上海的海关总税务司署管辖, º 并实行一整套外籍税务司制度, 初步形成一 个新的征税系统。此后, 随着中国通商口岸数量的增加, 海关数量也不断增加。至1910 年, 海 » 关总数已达49 处, 拥有近20 000名职员, 形成一个覆盖全国的海关网。 在晚清财政管 体系中, 近代海关是一个与众不同, 地位特殊的征税系统。首先, 近代海 关名为清政府的一个职能部门, 实际上管 大权系握于以英国为首的在华列强之手, 素有/ 国 际官厅0之称。第二, 由于海关实行外籍税务司制度, 管 的是洋税的征收, 清政府将其划归职 掌对外事务的总 衙门管辖。由是, 近代海关遂与原归户部管辖的户关( 包括原粤、闽、江、浙 四海关) 分别形成两套隶属关系、管 体制、职权范围、征课对象、税钞额则, 支款办法均各不同 的榷关系统。第三, 近代海关实行从中央到地方直接的、统一的垂直管 , 形似一个/ 独立王 国0 。中央的管 机构为总税务司署, 其最高首脑为总税务司; 各通商口岸海关的管 机构为 ¹ 在晚清的各种文献中, 近代海关初建时一般被称为新关, 以区别于清康熙年间在广州、厦门、宁波和上海建立的粤、 闽、浙、江四海关。亦因其由外籍税务司职掌, 管 外国轮船贸易, 征收洋税而被称为洋关。后渐被统称为海关。 º 海关总税务司署于 1866 年迁入北京。 » 中国海关: 5新关题名录6 , 海关总税务司署造册处, 1910 年。 # 57 # ¹ 税务司公署, 其最高首脑为税务司。总税务司/ 对于全国海关, 几有一国元首之权威0 。 / 各 关所有外国人帮办税务事宜, 均由总税务司募请调派, 其薪水如何增减, 其调往各口以及应行 º 撤退, 均由总税务司作主。0 各口海关行政由总税务司以发布/ 总税务司通令0 的形式来统一 步调, 而以/ 总税务司训令0 的形式来处 各口的特殊问题。各口税务司定期向总税务司呈送 公函, 详细报告该关的运作情况, 提出需要解决的各种问题, 并依照总税务司的训令来处 。 海关内部还制定有一系列条款详尽的规章制度, 以作为各海关办事的依据。此外, 总税务司署 还将带有普遍性的问题及其处 情况及时编辑成册, 刊印发送各关, 以供参照。第四, 海关引 进西方的人事管 制度、财会制度和统计制度, 从而成为一个与清政府旧式衙门完全不同的新 » 型行政机构。 海关快捷的工作效率和成功的管 制度与晚清常关管 的腐败、混乱和贪污 中饱成风, 形成了极其鲜明的对照。 近代海关草创时期, 在华列强就将其视为打入清政府财政管 体系的一个楔子。1857 年, 时任香港总督兼驻华全权公使的包令爵士在向英国外交大臣克拉兰敦陈述不久前上海近 代海关建立一事时就明言:/ 我们现在已经掌握中国财政收入的一个关键。0 ¼ 为了在此基础 上逐步营造起一个控制清政府财政的大本营, 以维护列强在华利益, 近代海关不断地扩展其征 税范围和权限。身任