民生型政府视阈下农村养老社会保障构建.doc

民生型政府视阈下农村养老社会保障的构建 摘要：新农保的实施推进了农村养老保障的完善，但农村养老仍存在土地保障功能弱化、养老金替代率偏低、空巢家庭剧增等问题。只有构建和完善农村养老保障体系，使广大农村居民老有所养，并逐步缩小城乡社会保障差距，才是一个真正关注民生、重视民生、改善民生的民生型政府。 关键词：农村养老社会保障；新农保；家庭养老；民生型政府 一、民生型政府的显性特征——政府职能服务化 政府职能定位的侧重点不同，便会形成不同的政府范式。从最早农业文明时代侧重于政治职能的“统治型政府”，到工业文明时代侧重于经济干预职能的 “发展型政府”，最后进入到后工业文明时代以关注民生、注重社会服务职能定位为主的“民生型政府”，都凸显出政府职能重心的转移。政府的本质决定了政府职能的结构体系，民生型政府范式的出现其主要特征在于政府职能的社会公共服务定位，社会服务职能相对于政治职能和经济职能而言，更能体现我国政府的公共性，实现政府的公共价值。政府职能社会化、服务化是人类历史发展过程中政府职能转换的主轴，是一种不可逆转的主流趋势。民生型政府职能定位于社会公共服务，无论是从政府职能理论发展，还是从政府转型实践上来看，都有其清晰脉络可循，是民生型政府“公共性”的重要体现。 理论上，撇开农业文明时代的以政治统治为主要职能的专制政府除外（因为其职能定位具有先天的自发性，其理论指导相对模糊），人类社会关于政府职能定位的系统理论始于工业文明的开创，其理论重心为政府的经济职能定位。最早成形于资本主义国家的发展起步阶段，以亚当·斯密等为代表的古典经济学家们认为政府的主要职能在于提供稳定的秩序和安全环境，一切经济活动都应交由市场自行解决，政府应当避免介入市场活动，其角色定位为“守夜人”。这种“守夜人”政府角色定位为自由资本主义早期的发展奠定了良好的基础，但随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，社会化大生产程度愈高，市场的盲目危险就愈加剧，资本主义经济危机的周期爆发也就不可避免。以凯恩斯为代表的国家干预学派从苏联的全能政府模式中借鉴了政府干预的合理性，提出了国家干预理论，强调政府职能定位不能仅仅限于“守夜人”角色的消极定位，而应该更加积极地对国家经济运行进行必要的干预，防止市场盲目性而导致经济危机的出现，承担更多的公共福利职能。这一政府职能定位对战后资本主义的迅速发展发挥了重要作用，但随着政府规模的膨胀、职能运行的低效、官僚主义的僵化，社会公众愈发对福利国家政府的高膨胀、高支出、低效率感到不满，政府职能定位面临再次转型。于是，在上世纪80、90年代，以英国撒切尔夫人推行的民营化改革和美国里根政府、克林顿政府推动的新公共管理实践运动为起点，很快得到了西方行政学理论界的回应，新公共管理理论应运而生。戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门市场的力量改造政府重塑政府与社会的关系建立现代化的政府管理模式等等国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定养老金最低替代率55%以用途管制为特征的现行土地管理制度下赋予农民永佃权自愿、有偿的原则进行土地流转 []。农民既可以实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红；也可以将土地反租倒包、转包、租赁，使土地成为老龄化的农村居民的一种稳定投资方式，获得相应的收入，这无疑是增加其收入来源的重要途径之一。 在土地流转制度中，政府应当担负起制定政策措施、加强监督管理、强化服务保障能力的责任。如四川省三台县成立了农村土地流转服务中心，武汉市成立农村综合产权交易所，目前武汉有“土地租金”收入的农民超过16万人。村民可除每年可以稳定地拿到“土地租金”外，还可以在家门口的企业打工。[6] 3、建立实物交换体系作为农村养老保障的有效补充。 新农保制度的实施困难在于农村土地保障功能弱化，广大农村居民缴费能力有限。越南采用“米保障”的实物交换方式解决了农民的养老问题，我们可以借鉴这种模式，在中西部地区推行实物交换制度，改变新农保缴费方式的旧有模式。这种实物交换代替缴费的创新模式，应该分为三种情况：第一种情况专指纯农业居民来讲，可以采取用农产品替代缴费的形式，这种模式省略掉了中间的货币环节，但需要当地政府设立一定的机构对农产品进行定价、收购、实物转换为保费；第二种情况针对于拥有土地使用权但失去劳动能力的农村居民，可以采取将土地使用权以股份的形式转让给政府进行再次分配，农民可按股分红，土地的规模化经营会使土地的收益大增，失去劳动能力的农村居民不仅可以缴纳保费，同时还会得到增加的额外收益，这种模式不仅可以保证农村居民的基本生活还可以提高土地使用效率；第三种情况是指进城务工人员，家里的土地荒废或租赁给别人耕种，针对这种情况可由当地政府出面对土地进行登记、回收，并对土地进行二次分配，而土地名义上的使用