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集体林权制度改革面临的若干问题及思考 　　摘要：对中国集体林权制度历史变迁和改革现状进行了回顾和评述，指出了林权改革中存在的重大问题,并对原因进行了分析，提出了确立林农经营主体地位,调动广大林农参与改革积极性,促进林权适度流转实现林业规模经营,科学合理划定生态林建立生态效益补偿基金制度,改革采伐限额制度和税费制度以增加林农收益,加快建立林权交易平台相关配套措施以保障各方合理利益等5个方面的政策与建议。 　　关键词：林权制度;林权;对策与建议 　　 　　收稿日期：2011-08-06 　　作者简介：刘军花（1981―），女，江西遂川人，助理工程师，主要从事林营方面的研究工作。 　　中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2011）09-0163-02 　　 　　1 集体林权制度改革的历史与现状 　　解放以后,我国集体林权制度经过了几次大的改革,从 1950年6月,《中华人民共和国土地改革法》实施农民得到个体所有山林到后来的合作经营,这次改革实际上是通过林业集体所有形式将林业经营剩余转移到工业和城市中,而林农的利益却受到频繁的损害。1981年,《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发［1981］21号）的颁布实行“三定”政策,这次改革由于相关改革利益核心目标不明确、改革不彻底,遗留下来许多问题,1984年基本停止运作,集体林权制度改革进入了一个相对“停滞”。 　　2003年6月,我国颁布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》,实施“产权”为改革重点的阶段。此次改革意在通过明晰界定产权和有效保护产权,激励林农和其他相关利益主体的经营行为,实现“资源增量、农民增收、社会增效”的目标。2008年6月8日,我国颁布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）,决定用5年左右时间,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务,即确立林农林业经营主体地位,将家庭承包经营的方式深入到林业改革。《意见》标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变,其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”,决策层希望通过林权改革推进农村改革,进一步解放和发展农村生产力。 　　2 集体林权制度改革中存在的问题 　　2.1 改革相关利益方的矛盾显化 　　集体林权制度改革的主体是政府（林业部门）、农民集体和广大林农。通过促进林权流转,引进社会资金等方式,集体林业已经形成了经营主体多元化的格局,而多元化的主体,又造成了利益的分化,造成了各种利益主体之间的冲突。集体林业在经历“统”与“分”的多次试错后,形成了混乱的产权安排、国有林与集体林之间的界限模糊。权属界定不清导致的产权混乱,从而造成林农之间、林农与农民集体之间的权属混,而随着林地价值上升形成了农民与国有林业单位间的利益冲突。集体林权制度改革中产生冲突的另一个原因在于利益集团对既得利益的维护。 　　2.2 林权流转困难 　　（1）分林到户形成的林业“经营垄断”阻碍了林权流转。在林业“三定”时期,家庭承包经营模式已实现从农业向林业的延伸,并且在以后的改革中这一模式不断得到强化。由于林业经营的异质性,使得林业生产经营在林农之间很难形成一致行动,林权也就很难实现流转。 　　（2）流转收益过小,林农没有林权流转的积极性。家庭承包经营的特点就是地块小型化、分散化,若林农分得的林地较少且分布分散,其流转的交易费用、相关税费等形成的成本就会大于预期收益,林农作为“理性经济人”,就不会进行林权流转的安排。 　　（3）林权流转不规范,使林农缺乏林权流转的勇气。林权流转的原则是“依法、自愿、有偿、规范”,而目前中国还未建立一个规范有序的林权交易市场。林农缺乏林权流转价格、林权流转流向等基本信息,使得林农对林权流转后的收益缺乏必要预期。 　　2.3 林改推进过快 　　林业生产特点,一是生产周期长,二是森林资源具有多种效应,而中国的集体林权制度改革未充分考虑这些特点,只是简单套用农业制度变迁模式,未能形成一个长效激励机制,造成农民集体和林农短期投资行为,而政府（林业部门）在推行集体林权制度改革中更是存在急躁冒进情绪。追求高速度的代价就是牺牲集体林产权制度变迁的质量,不能有效地界定林业产权,不能为未来集体林产权变迁（包括林地、林木的流转）打下坚实的产权基础,也为集体林森林资源管理埋下隐患。 　　2.4 制约林业发展的制度构架难以打破 　　中国的集体林权制度改革,通过落实经营主体的“四权”,正在努力形成一个产权清晰的产权制度,但是由于国家对采伐限额制度、生态效益补偿制度以及林业税费制度资金投入不足,林业产权改革还未形成一种合理的利益分配机制,从而制约了林业的发展。要打破这种制度框架,首先要打破原有的林业管理体制,这一方面不能