流域环境纠纷解决机制建构.doc

流域环境纠纷解决机制建构摘要：流域环境纠纷解决机制构建必须以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，以生态整体主义、生态系统管理、公共利益理论为理论依据。针对我国现行环境纠纷解决机制割裂流域生态系统的整体性、审判权缺位、公益诉讼机制缺失等弊端，我国应在充分尊重流域生态系统的自然特性，遵循环境纠纷解决机制的国际发展趋势的基础上，构建统一、权威的流域纠纷行政处理机构和专门化的流域司法机构，在流域层面上建构一个以流域环境公益保护为目标、执行权和监督权相制约、行政权与司法权相协调的多元纠纷解决机制 关键词：环境纠纷；流域生态系统；纠纷解决机制 中图分类号：D922.68文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2011)06―0102―03 近年来，流域环境纠纷频繁发生，不仅因污染导致当事人财产受损的民事纠纷屡见不鲜，而且因流域生态环境破坏导致的流域上下游、左右岸的区域冲突和纠纷也越来越多，这类纠纷给现行环境纠纷解决机制带来了严峻挑战。考察生态系统管理理论和方法的深入发展，本文尝试在流域生态系统管理理念和框架下建构该类流域环境纠纷的解决机制 一、流域自然特性――流域环境纠纷 解决机制建构的逻辑起点 流域是一个天然的集水区域，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，其以水流为基础、以分水岭为边界构成了一个统一、完整的生态系统。流域的特性包括四个方面：一是整体性。流域中最主要的因子是水，正是水的流动导致了流域内上下游、左右岸、干支流、水质水量、地表水与地下水之间的关联性。同时，以水体为媒介，流域中的土壤、森林、矿藏、生物等环境资源要素也组成了一个紧密相关的整体，该整体中的任一要素发生变化都会对整个流域产生重大的影响。二是公共性。流域环境资源是一种公共资源，具有稀缺性、外部性、相互依存性和不可分割性。根据决策理论，对共同财富和公共产品的使用必须是集体行动，个体对公共资源的自由选择、利用以及社会对公共资源的分散管理，都将产生破坏性竞争。流域环境资源的管理也应该集中、统一，以利于流域整体生态系统的保护。三是复杂性。许多流域（尤其是大流域）在经度和纬度上的跨度大，上、中、下游表现出明显的区段性和差异性，这就导致流域生态系统覆盖着不同的自然地理单元，具有多样性的自然景观、森林植被和气候特征。同时，流域又是人们重要的经济、社会生活场所，流域内人们不同的社会经济活动、经济技术基础和历史背景等都会对流域生态系统产生极大的影响。四是生态的不可逆性。流域生态系统内任何人类生产活动所产生的生态效应都是不可逆的，生态系统一旦遭到破坏就不会自行恢复到原来的生态面貌 流域的自然特性要求对流域的管理必须是流域生态系统的整体管理，即从流域生态系统整体出发，综合考虑流域生态系统中的自然、经济、社会等要素，以流域整体生态系统的健康发展为目标，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种环境资源要素，从而实现全流域自然、社会、经济的和谐发展。与此相应，流域环境纠纷解决机制建构也应该以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，遵循流域生态系统整体管理理念，着眼于维护流域生态系统的结构和功能，保持流域生态系统的健康发展和良性运行，以维护全流域整体生态系统这个共同利益为根本来进行 二、我国现行流域环境纠纷解决机制的不足 目前我国有关流域环境纠纷解决的法律规范主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等法律，国家环境保护部发布的部门规章《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》以及一些司法解释。总体来看，我国现行法律规范关于流域环境纠纷解决的规定存在以下方面的不足： （一）区域处理模式割裂了流域生态系统的整体性 我国《水污染防治法》第28条规定：跨行政区的水污染纠纷由有关地方人民政府协调解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。《水法》第56条也规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”从这些法律规定可以看出，目前我国流域环境纠纷实行的是以区域处理为主的解决机制。这种行政区域处理机制使地方保护主义获得极大的滋生空间，地方政府为了地方利益可以完全无视流域整体生态利益而无须承担任何责任风险。另外，在诉讼管辖方面，我国也是以行政区域处理为主。如《民事诉讼法》第29条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”区域处理的管辖体制使审判机构受地方利益的制约，一般不会考虑流域整体环境利益。尽管国家环境保护部2008年发布了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》，规定跨省界水污染纠纷发生后，经协商确实无法达成共识的，相邻两省人民政府提出申请，由环境保护部进行协调。但是，流域复合生态系统的特征使权力范围有限的环境保护部门很难有效协