银行破产处置与存款保险制度的衔接-英国经验及其启示.doc

　　银行破产处置与存款保险制度的衔接:英国经验及其启示 内容提要： 银行业的系统性和公共性特征决定了银行破产处置程序具有有别于普通破产程序的鲜明特征，与存款保险制度的适当衔接是其中一个重要方面。英国《2009年银行法》改变了英国银行破产适用普通破产程序的传统，在维持司法破产基本模式的同时创设了专门适用于银行的特别处置机制。存款保险机构在这一机制中承担重要职责，主要通过分担特别处置成本和及时赔付合格存款人两种途径实现银行处置与存款保险的有效衔接。我国在制定银行破产特别程序时，应当注意明确存款保险机构/制度的基本定位，赋予存款保险机构广泛参与破产清算工作的实质性权力，并通过必要的制度安排确保对存款人进行及时便捷的赔付。 关键词：银行破产；特别处置；存款保险；合格存款人；稳定化措施；代写硕士论文 一、问题的提出 全球金融危机以来，以银行为代表的金融机构的破产处置成为世界范围内的热点问题。银行（以及大型或复杂的非银行金融机构）所具有的系统性特征决定了银行破产制度/程序具有保护债权人（存款人）利益和维护金融稳定的双重目标，必须在二者之间做出协调和平衡，乃至在必要时向后者倾斜。[1] 与此不同，普通破产程序的基本目标是单一的，即保护债权人利益。由此，银行破产程序具有不同于普通破产程序的鲜明特征，表现在相对快速灵活、强调预防性措施和早期介入、突出监管机构的主导作用等等。其中，与存款保险制度的联系、衔接和协调，是银行破产程序特殊性的一个重要表现。肇端于20世纪30年代的存款保险制度，其目标和功用正在于保护存款人利益，防范银行破产所可能诱发的挤兑风险，维护金融系统稳定，与银行破产程序的价值取向可谓一脉相通。因此，厘清银行破产制度与存款保险制度之间的关系，明确存款保险机构在银行破产处置中的地位和作用，是设计银行破产程序时不可或缺的方面。 从发达国家经验看，银行破产处置大致有两种模式。一种是以美国为代表的行政破产模式，其特点是制定有别于普通破产法的银行破产特别法，由监管机构（联邦存款保险公司）启动和主持整个破产程序，对银行的所有事务拥有全面处置权，法院在此过程中无权对联邦存款保险公司进行监督或干预，仅能在事后对后者的处置决定进行范围有限的司法审查。在这种模式下，银行破产程序和存款保险程序实质上是一而二、二而一的关系。美国银行破产法的主体内容就是《联邦存款保险法》第11至13节，[2] 两套制度拥有共同的法律依据，即为明证。另一种是以英国为代表的司法破产模式，银行破产原则上适用普通破产法，在法院主持下进行，与此同时考虑到银行和银行业的特殊性，制定和适用某些特别机制和规则。 英国原本没有专门的银行破产法，银行破产同其他公司破产一样适用普通破产法。全球金融危机后的银行倒闭浪潮特别是北岩银行挤兑事件暴露出既有银行破产制度的低效和不足，在此背景下英国通过了《2009年银行法》，[3] 引入所谓特别处置机制（Special Resolution Regime），作为适用于银行破产处置的特别法，从而形成以普通破产法为一般法、以《2009年银行法》为特别法的新格局。在此格局下，由法院作为银行破产的决定者和宣告者的司法破产模式得以延续，但银行业监管机构的介入和干预权力显著增强。鉴于存款保险制度的特殊重要性，《2009年银行法》第四章专门针对与存款保险有关的问题作了规定。[4] 在美国模式下，银行破产程序与存款保险制度的衔接不成问题，在某种意义上甚至可以说不存在衔接问题，因为二者本就是一体，都由联邦存款保险公司负责管理和运行。而在英国模式下，银行破产从根本上说需要借助司法程序来完成，因此关于其与监管机构主导下的存款保险制度（金融服务赔偿计划）之间的协调和衔接的讨论无疑更具实质意义。尽管我国目前尚无关于银行破产的具体法律规定，但从《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第71条和《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）第134条的规定来看，[5] 我国对于包括银行在内的金融机构破产坚持司法破产的基本模式，要求向法院提出申请并在法院主持下进行。在这个意义上，英国的相关经验应当说更具参考价值。有鉴于此，本文拟对英国关于银行破产处置与存款保险制度之间的协调和衔接的规定进行探讨，以期为我国制定银行破产特别程序和存款保险制度提供适当借鉴。 二、银行特别处置机制的基本内容和特点 《2009年银行法》第4条规定，银行特别处置机制有五项目标，依次是保护和增强金融系统稳定、保护和增强公众对银行系统稳定性的信心、保护存款人利益、保护公众资金，以及避免以违反《欧洲人权公约》的方式干涉财产权。从排序上可以看出，维护金融系统稳定被作为首要目标。这项目标要求相关主管机构对待破产银行是否存在系统风险进行识别，并且在确定处置手段时避免采取有害于金融系统稳定的方式。[6] 与此密