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论土地征收与农民权益保障 □黄有丽 （国家检察官学院河南分院，河南 郑州 450003） 摘要：土地征收在我国工业化、城镇化的进程中不可避免，在征收中政府利用角色优势获取了绝大部分土地收益，而农民的权益受到了严重侵犯。究其法律根源，主要有：法律制度规定间存在明显矛盾，没有赋予农民应有的主体地位和补偿标准严重偏低等。为保障农民权益，必须从让农民参与决定土地的征收、提高补偿标准、健全保障机制和建立土地征收的撤销程序几个方面规范征地行为。 关键词：土地征收；主体地位；补偿标准；撤销程序 在我国，土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围内农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在土地征收过程中，有三方当事人两种关系：农民、政府和用地人，征收关系和划拨或转让关系。其中政府既是征收主体又是转让人，政府利用这一角色优势以行政手段介入经济关系，形成了强制性买方垄断市场，获取了低价征收、高价转让中绝大部分土地收益。 改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在１５万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的５％。目前，土地征用制度及其二级土地市场运作实施，是对集体土地所有权和农民土地使用权的一种剥夺，特别是对失地农民利益的剥夺。这种状况如果得不到有效的遏制，将产生十分严重的社会后果，对社会稳定将构成长久的威胁。 一、法律根源 在土地征收过程中，农民权益受到严重损害的原因是多方面的，其中很重要的根源在于我国现行法律的不完善。 １．土地征收制度规定间存在明显矛盾。《宪法》第１０条规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。《物权法》第４２条规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。《土地管理法》第４３条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（村民住宅、乡镇企业或乡镇公共设施和公益事业建设除外）。宪法、物权法明确规定征收集体土地的前提是为了“公共利益的需要”，土地管理法规定任何单位和个人进行建设必须依法申请使用国有土地，其意为建设用地必须是国有土地。为了公共利益的建设项目用地问题相对容易解决。但对于不是为了公共利益的建设项目来说，问题就复杂了：国家不能帮其征收集体所有的土地，因其不符合征收条件——为了公共利益的需要。建设单位又不能自己去征收土地，因其不具备征地的主体资格。直接和土地所有人——某一集体谈判土地使用问题？不行。因其不符合建设用地必须使用国有土地的规定，也不符合法律对集体土地使用权出让、转让和出租的限制。这是法律规定本身的矛盾。 ２．没有赋予农民应有的主体地位。现行法律规定农村土地归农民集体所有，农民集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不具有法律主体资格的称谓，不能具体行使对土地的有效监督和管理。单个农民虽然具备法律主体资格，却不享有独立的土地所有权，其依法享有的土地承包经营权无力对抗国家的强制征收。法律也没有明确农村土地的产权代表和执行主体的界限、地位，没有解决农民集体与农民个人的关系，依赖土地生存，将土地视为命根子的农民没有行使土地所有权的组织形式和程序，在遭遇国家强势征收时，农民几乎丧失了所有的话语权：无权参与征地的决定审批过程；无权过问征收是否符合公共利益的要求；无权拒绝对自己土地的征收；无权就征地补偿标准进行谈判，更无权对其进行决定。 虽然法律行政法规规定农民有知情权，但就其实际效果而言，对农民权益的维护力度还远远不够。根据《土地管理法实施条例》第２５条的规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施，即征收土地方案一经依法批准，就必须实施，任何单位和个人不得以存在征地补偿、安置方案争议为由，阻碍其实施。异议的效力仅在于有权拒绝办理征地补偿登记手续，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。地已经被征走了，拒绝办理这些手续有什么意义呢？ 根据土地管理法及其实施条例规定，国家征收土地时所进行的补偿主要是按照被征收土地的原用途进行确定，其补偿范围及标准均由法律规定，而农民没有谈判、议价的权利。这种强制征收且补偿价格由征收人单方面决定的土地征收制度中没有任何地方体现农民的真实意思表示，可谓是强迫交易。它剥夺了农民在征地中的平等主体地位，不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则，不符合法不强人所难的基本理念，严重侵犯了被征地农民的合法权益。 ３．补偿标准严重偏低。我国现行征地补偿实行的是“按照被征收土地的原用途给予补偿”和“使需要安置的农民保持原有生活水平”的原则。征收耕地的补偿费用包括三项：一是土地补偿费，标准为土地被征收前３年平均年产值的６～１０倍；二是安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，人均标准为该耕地被征收前３年平均年产值的４～６倍，但最高不得超过１