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基于生态补偿视角转移支付制度探究摘要：文章以财政转移支付和生态补偿理论为基础，通过对甘肃生态补偿与财政转移支付的现状和现存问题的分析，提出了生态补偿视角下甘肃财政转移支付制度的优化设计。 关键词：区域生态补偿；财政政策；转移支付 财政转移支付是生态补偿机制的重要手段，我国现行财政体制中财政转移支付制度和专项基金对建立生态补偿机制具有重作用。生态环境的公共物品属性决定了政府介入生态补偿的必然性和必要性。近年来，我国的财政政策尤其是财政转移支付对生态环境的建设和改善发挥了重要的作用，但是就目前而言我国的财政政策工具在解决生态补偿问题中也存在着自身的局限性。区域间生态转移支付政策还不能使生态受益者和提供者在成本与收益的分担与享受上趋于合理。在完全适应作为国家重点生态功能区的西部地区转移支付的需要方面，西部地区依然面临着保护和发展的现实困境。支付方式使得中央政府的财政压力巨大，效率和可持续性较低。文章以财政转移支付和生态补偿理论为基础，通过对甘肃生态补偿与财政转移支付的现状和现存问题的分析，提出了生态补偿视角下甘肃财政转移支付制度的优化设计。 一、生态补偿转移支付的理论与现实基础 生态补偿（EcologicalCompensation）主要是指对生态服务的供给者进行经济补偿，通过对有益或有损于生态服务的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，逐渐恢复、维持和增强生态系统的生态效益功能，从而激励有益或抑制有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，进而达到保护和改善生态服务的目的。 毛显强等将生态补偿定义为：“通过对损害（或保护)资源环境的行为进行收费（或补偿)，提高该行为的成本（或收益)，从而激励损害（或保护)行为的主体减少（或增加)因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性)，达到保护资源的目的”。还有学者将生态补偿的概念分为广义和狭义两种。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。 二、目前我国纵向转移支付的现状与不足 目前我国的转移支付制度仍然沿用的是1994年分税制改革中建立的以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度，已经不能满足和适合当前构建和谐社会对财政转移支付制度的要求。 1994年开始的分税制改革，通过划分税种和对财政收入的增量调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的实力和调控能力，为进一步深化分税制改革，建立健全科学合理的转移支付制度创造了条件。但由于这次分税制改革采取了旨在减少改革阻力和确保地方既得利益的方针，中央在确定地方税收返还数额时，以1993年为计算基数，把分税制规定的地方净上交额如数返还给地方，1994年以后的税收返还则是在1993年的基础上逐年递增。这种主要靠基数、谈判来确定中央向地方返还数额的方式，非常不合理，缺陷甚多，它强化了原有的财政资金分配格局，对长期以来形成的地区间财力不均问题根本没有触动，因而这种体制在实现合理的再分配、调节资源配置、缩小各地公共服务差距方面功能甚差，易造成保地方既得利益、轻国家财政调控的后果，加大了地区财力不平衡和地区间的贫富差距，不符合和谐社会对经济发展和社会发展的要求。构建社会主义和谐社会对我国的财政转移支付制度提出了新的要求。 第一，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。为了照顾原有的既得利益，分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数额的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，根本达不到财政均衡化的目标。同时，占转移支付绝大部分的税收返还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。 第二，转移支付形式过多，且相互之间缺乏统一的协调机制。在我国，由于多年来转移支付目标定位不准，在改革进程中形成了税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助和过渡期转移支付等多种形式。各种转移支付形式之间各自为政：税收返还和体制补助，由中央财政返给地方自主安排使用，属于一般性转移支付，但返还额不考虑各地收人能力与支出需要的客观差异。 第三，目标选择不当，有效转移支付支出不足。转移支付所追求的根本目标是在提高财政支付收支效率的