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经济篇 291 浅述城市土地储备制度 贾宏俊 (扬州市国土资源局，扬州 225009) 摘要：城市土地储备制度的建立是城市土地市场运作模式的重大改革，对于促进城市土地市场的健康、规范 发展，促进城市土地资源的优化配置具有积极的作用。本文从城市土地储备制度的重要意义人手，分析存在 问题并在此基础上提出了相关对策。 关键词：土地储备制度内涵融资 土地储备最早起源于1986年的荷兰，到20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、 法国、英国、荷兰、德国、美国、瑞典等欧洲国家实行了土地储备制度。无论是土地以国有为主的瑞典和 荷兰，还是以私有为主的美国和法国，无不如此。新加坡之所以能成为今日环境优美、设施完善的国际 化都市，土地储备功不可没。 随着土地使用制度改革的深入和土地市场的不断发育，土地储备制度在我国也应运而生，自1996 年上海土地发展中心成立以来的短短几年内，这一制度在全国许多城市得到了广泛推行。2001年4月 30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，《通知》指出：“为增强政 府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。到目前为止，全国已 有1258个市(县)建立了土地储备制度、1198个市(县)建立了公开有形的土地市场。这预示着土地储 备制度对我国的土地资产管理产生深远影响。 1 城市土地储备制度的内涵 城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过开发征用、收购、换地、转制和到期回收等方 式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房 屋的拆除、土地平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场 的制度。其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地 收益流失，规范市场秩序。 该定义明确了土地储备的四个要素，即：储备主体、对象、手段和目的。储备主体，即政府，这样它 就不仅仅是一种市场行为，而且是一种管理制度；储备对象，按中国的现状，可以理解为依法收回的国 有土地、可以收购的国有土地、在企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城镇规划调整中可置换的土地、 征用的集体土地和政府代征的土地；储备手段，可依照法律程序、运用市场机制、按照土地利用总体规 划和城市规划；目的就是供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场。 2城市土地储备制度的意义 实行土地有偿使用制度改革后，土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到，我国城市 范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段拨划给使用者的。因此，作为重要生产要素 的土地得不到合理配置，发挥不出最大的经济效益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条也 明确规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式。地方政府和土地管理 部门从建立公开、公平、公正土地市场的角度，从反腐倡廉的角度，也应大力推行招标、拍卖方式出让土 地，而要招标拍卖土地的先决条件是政府手中要有土地，因为没有雄厚的土地储备作后盾，政府的宏观 调控措施就不可能发挥作用，为此，地方政府推动了土地储备制度的建设。 292 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 图1城市土地储备制度的运行方式 2．1垄断城市土地一级市场 我国的土地所有制为国家和农村集体所有，法律规定城市土地一级市场应由国家垄断。但随着土 地使用制度的改革，土地价值的显化，使得大量城市郊区的农村集体土地和城市划拨土地隐形入市，造 成国有土地资产流失和土地市场运行混乱。通过改革现有房地产管理模式，在建立城市土地储备制度 后，加大了对隐形市场的清查和打击力度，郊区农村集体土地和城市存量划拨土地必须经土地储备机 构才能入市，使得城市政府完全垄断了土地一级市场，减少国有土地资产流失和规范土地市场运行。 2．2合理控制新增城市土地的供给量 由于农村集体土地的隐形入市以及政府供地的非理性行为的存在，城市土地供给量的失控，造成 了城市的无限制外延扩张。建立土地储备制度后，使城市各类闲置、分散土地全