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新公共管理理论内部缺陷探析摘要：新公共管理理论既是当代西方政府管理研究的新的理论形态，又是当代西方政府管理实践的新模式。新公共管理运动持续了20多年，但是关于新公共管理理论的争议却一直没有中断，很多学者提出其存在内部缺陷，对此不能太早下结论，要继续完善和发展相关的理论知识，丰富新公共管理模式的理论内涵，而且必须对这些“缺陷论”进行充分的思考和认识。 关键词：新公共管理；管理主义；“经济人”假设 自20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人民普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理，为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机，政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理治理模式。在20多年的公共管理实践中，这种模式对公共部门绩效的提高做出了一定的贡献，但同时也暴露出了一些问题，很多学者认为这一模式存在先天性的不足（即内部缺陷），其是否存在严重的内部缺陷？或者说，其内部缺陷是否无法克服？值得我们进一步探讨。 一、新公共管理的理论基础 在讨论新公共管理理论的逻辑及伦理合理性之前，对新公共管理模式的充分认识是非常必要的，而对它的认识又离不开其理论基础。 新公共管理模式的理论基础主要是三大理论，即公共选择理论、委托代理理论和交易费用理论。 （一）公共选择理论 公共选择理论贯彻“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。公共选择理论实际上就是强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。 （二）委托-代理理论 委托-代理理论就是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容。而该理论的关键是“代理成本”问题，代理成本指对同一个管理者来说，当他对企业拥有部分所有权和拥有全部所有权时相比企业所实现价值之间的差额。委托-代理理论的核心问题就是如何使代理成本最小化。代理成本最小化关键在于委托人必须能够设计出一种有效的激励约束机制，既能限制代理人的机会主义行为，又能充分调动其积极性来使委托人的利益最大化。 （三）交易费用理论 交易费用理论就是应用交易费用分析来节约交易成本。而交易费用分析运用不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度来具体分析不同的组织或市场交易，这三个维度共同构成了交易费用理论对组织和市场中的契约关系。而“科斯定理”在交易费用、产权契约安排和资源培植效率之间建立起内在的联系，架起了沟通交易费用理论去产权理论的桥梁，并为新公共管理运动中的公共部门私有化提供了理论支持。 二、批评者眼中的新公共管理理论内部“缺陷” 新公共管理模式从产生到发展至今，一直倍受争议，有些学者把他奉为解决政府缺陷的“灵丹妙药”，而另一些学者则认为这一模式存在先天的不足，并不是解决政府问题的有效方式，对此主要有以下观点： （一）“经济人”假设对人性认识存在片面性 批评者认为新公共管理主义继承了新古典经济学对人性的假设，即理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用其他人的；并且基于这种假设理性行动者不能被信任。 他们认为新古典经济学关于“经济人”的假设会产生几个盲点：忽视了文化因素对人性的规制；就是当人们接受了“人性自私”理论假设时，就会逐渐接受“利己不损人”的生活态度，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。在这样的人性假设下，公务伦理便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。 （二）管理主义的价值取向会误导公共行政的价值取向 一些学者认为公共行政的追求和要求是多元的，它本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公平、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理主义却强调对效率和工具理性的追求。他们担心这样会使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值和目的，而将其变成了一种执行和管理的工具，即在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”（moral content）。 （三）新公共管理主义所信奉的市场机制也存在缺陷 新公共管理主义是建立在“经济人”假设的方法论基础上的。对于政府，新公共管理主义者认为由于没有市场机制予以制衡，因而自利的官员专注于追求个人利益