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农村扶贫开发功能定位及其发展机制摘要:中国农村在反贫困领域已经进入了“两轮驱动”(低保和扶贫开发)的历史阶段,这在客观上要求必须对扶贫开发的功能定位和发展机制进行重新认识和设计。扶贫开发既要发展又要救济,发展与救济目标同时兼顾。未来应确立“发展型”的扶贫开发工作的新格局,实现正确激励,充分调动贫困地区人民的主动脱贫的积极性和创造性,鼓励竞争,扶持先进,梯次前进,共同发展。 关键词:农村低保;扶贫开发;功能定位;发展机制 中图分类号:F270文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0027-06 2007年7月,在全国贫困人口大幅度减少的情况下,中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度;2009年3月,中央决定大幅度提高扶贫标准,新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一,并统一提高到家庭人均纯收入1 196元。上述制度安排标志着中国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决,中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段――低保制度维持生存、扶贫开发促进发展,开发与救助相结合。 作为一项重大而且长期的制度安排,低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中,所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在,而在低保制度背景下,扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化,职能部门对此不仅必须要在理论上有清晰认识,更应在实际工作中作出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是,在低保制度背景下,扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工,对此已有共识。但究竟如何定位,建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标,迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究,在实践中也没有成熟的经验可循。 一、农村低保制度出台背景和实施过程 最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助,其保障对象是处于温饱线以下的贫困家庭。 在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下,为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难,让贫困人群分享改革开放的发展成果,从20世纪90年代初,中国就开始探索建立城市低保制度。经过10多年的努力,截至2006年9月底,中国城市居民最低生活保障人数达2 227余万人,人均月保障标准为162元,1-9月份的人均补助差额为76元。应当说,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,城市低保制度基本实现应保尽保。 中国对农村低保制度的探索并不晚,实际上还早于城市,但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响,其进展一度比较缓慢。2003年,在城市低保制度取得突破后,民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作,并决定在全面摸清农村特困户底数的基础上,在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度,由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的“十六大”以来,中国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标,中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度,农村低保制度的建设步伐因此明显加快。2006年底,建立农村低保制度的省区市已经达到24个,2007年6月底,31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,覆盖了2 068万人。2007年7月11日,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,明确提出要在全国农村全面建立低保制度,并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此,先经地方政府实践探索,后经中央政府正式确认,中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行,这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。 二、农村低保制度演进趋势 (一)农村低保制度将是一项长期的制度安排 中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年时间,但应看到,这项制度绝非权宜之计,而将是一项长期的制度安排。首先,从理论上讲,对于任何一个社会,即使在保证起点公平的前提下,由于人的个体差异会导致获取资源能力上的不同,最终导致人的经济情况的差异。因此,对于社会主义国家而言,共同富裕是终极的发展目标,在这一目标的指引下,保障人民的基本生活水平是应有之义,对此,作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的。其次,从国际经验看,社会保障制度始于20世纪初,截至目前,全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天,在许多国家和地区,社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在发展中国家,社会保障在公共支出中的比重也