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制度变迁视角下新型农村社会养老保险制度【摘要】 建立和完善农村社会养老保险制度，对于统筹城乡发展、实现社会福利公平、保障农民基本生存权、维护农村社会稳定具有重要而深远的意义。本文从制度变迁的视角阐述了我国新型农村养老保险制度建立的背景，分析了新型农村社会养老保险制度在试点推行中存在的问题，提出了实现新制度可持续发展的政策建议。 【关键词】 制度变迁 农村养老 新农保 试点 一、我国农村养老保险制度的历史演变 1949―1986年，我国农村养老呈现真空状态。1951年，国家颁布《劳动保险条例》，把当时占人口总数90%以上的农民排除在养老保险之外。这一时期，国家出台的养老保险制度几乎全部是针对城镇职工的。 1986年，农村养老保险开始“试水”。民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始对我国农村养老保险制度进行探索，试图建立起具有中国特色的社会主义社保制度雏形。1987年民政部下发该报告，加快了各地建立农村养老保险制度的步伐。 1994年，劳动部下发《关于保持社会保险管理体制稳定的通知》，进一步强调民政部门负责农村（含乡镇企业）社会保险工作的职能，保持并稳定了社会保险管理体制。 1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，该意见不仅肯定农村养老保险工作取得的成果，也为进一步推进农村社会养老保险工作积极、稳妥、健康地向前发展指明了方向。 1999年，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。通知指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”这一时期农村社会养老工作停滞不前。 2002年，党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的新时期。 2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。” 2008年，党的十七届三中全会提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系……建立新型农村社会养老保险制度。”妥善解决农村农民的养老问题，对统筹城乡经济社会一体化发展，建设和谐社会具有重要意义。 2009年，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就意味着新型农村养老保险制度从理论走向实践，我国农村养老保险翻开了新篇章。 二、新型农村社会养老保险制度提出的时代背景 1、新型农村社会养老保险制度提出的紧迫性 （1）人口老龄化程度愈演愈烈。2005年底，我国60岁以上的人口已达1.44亿，占全球老年人口的五分之一，老龄人口比例达11.2%，而农村老龄人口比例达12%。2010年我国老年人口将达1.74亿，约占总人口的12.78％。据预测，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6%，而城市则为9.0%，2050年，这个数字将提高到农村32.7%，城市21.2%。人口老龄化在给经济社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来了负担，这就迫切需要建立完善的农村养老保险制度，以保障其基本生活的需要，做到老有所养。 （2）家庭养老模式逐渐瓦解。随着我国计划生育政策的深入实施和农民观念的变化，“4-2-1”结构的家庭在农村普及速度加快。家庭结构的变化对家庭养老模式产生了强烈的冲击。据民政部调查显示，农村老人和子女在一起的比例虽高达88.7%，但收入来源、生活料理依靠老人自己的占50.7%、82.2%。同时，由于城镇化和工业化速度加快，农村剩余劳动力大量涌入城市，“空巢家庭”随即出现，进一步加剧农村养老压力。家庭养老模式逐渐不能适应形势，必然向社会养老方式转轨。 （3）土地保障能力日趋减弱。随着我国市场经济的发展和工业化、城镇化速度加快，我国耕地面积、人均耕地面积逐年递减。资料显示，从1996―2003年七年间我国耕地面积减少