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统筹城乡发展中土地二元制度障碍及突破[摘要]现行的城乡土地二元制度是制约城，统筹发展的主要障碍。要实现统筹城乡发展的目标，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题，突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。本文以成都试验区实施“三个集中”为切入点，对其中涉及的土地制度问题进行若干理论及政策探讨，提出了若干农村集体土地制度改革的对策措施。 [关键词]统筹城乡　土地制度　二元结构　农村集体土地宅基地 2007年6月，成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，随后四川省委、省政府又确定在德阳、自贡、广元三市及一些县启动省级统筹城乡综合配套改革试点工作。按照成都市自2003年以来推行的城乡―体化和实行以“三个集中”为发展路径的前期改革经验来看，现行的城乡土地制度安排是影响进一步改革发展的深层次难题之一，其核心是我国目前在城乡实行国有和集体所有两种不同的土地所有权制度的二元结构，以及在土地资源利用配置及收益分配所涉及的复杂关系。本文认为，要实现城乡统筹发展的目标，其基本出路是构建城乡统一的土地产权市场；重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题；突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。最终使城乡土地资源得到高效利用，土地收益得到合理分配。城乡经济得以协调、可持续发展。 一、我国城乡二元土地制度安排及其弊端 土地制度是中国经济社会制度安排的核心内容。1949年中国革命成功的社会基础无疑是“土地革命”的土地制度变迁及由此引发的广大农民对拥有土地所有权的向往；上世纪80年代初的中国改革的起点是农户对土地承包经营权的获取。但是在计划经济体制时期建立的―整套土地制度安排中，传统城乡二元经济结构所形成的集体土地所有权和国有土地所有权的物权不平等关系仍然被维系。农村集体土地所有权作为一种受到严格限制的产权，国家和政府对其用途、流转、处置、收益进行了严格管制，因而其所有权并不具有产权经济学中一般意义上的完整产权性质，即缺乏产权所有者的绝对意义的支配权和转让权(蔡继明。2006)。在集体土地(承包地、乡村公共用地及农户宅基地)向国有土地产权转变的征用过程中，存在明显的交易地位不对称情况，从而有悖于市场经济要求的权利怦等的基本准则。在限制交易的法律制度背景下，农民的宅基地与地面附着物―一房屋的产权相分离，其物权的财产特征无从被体现，因为作为财产的价值实现必须通过交易和替代物效用的参照才能被体现出来。而财产不能被有效转让和交换就意味着资源的有效利用和配置会受阻，从而决定了我国农村集体土地资源利用普遍存在的低效率状况。 改革开放30多年来，我国农村集体土地的制度也随之发生了一些变化。首先是农村改革初期。农户进行了土地承包后，政府对农用土地生产用途的严格管制向相对宽松的市场导向转变。上世纪80年代初期，广大农民虽然取得了耕地的承包经营权，但政府仍然要求按田亩来合同定购粮食及其他农产品，直到后来通过农村产业结构调整取消粮食合同定购，改为用货币缴纳农业税。目前已基本不限制耕地的生产经营项目和农作物品种，近年还完全取消了农业税赋，并实行若干补贴政策。其次是农民承包土地期限长期化，由“增人增地、减人减地”和集体内调整的不稳定的承包关系向《土地承包法》规定的农民承包权30年不变的政策转变，农户取得了承包土地的长期性经营使用权及家庭成员的使用维承权。再次，农村集体建设用地由非市场化内部利用向市场化的流转交易转变。乡镇企业用地通过集体和乡镇政府无偿调配与使用的状况已彻底转变，全面实行了市场化的土地租用、承包、出让、转让、抵押、作价人股、作价出资等流转方式。近年更是通过《宪法》、《土地管理法》、《物权法》及《担保法》等加以规范和保障。 但是，现行的城乡二元结构的土地管理制度安排仍然未从根本上加以打破。 一是现行制度严格限制农村集体土地的非农化利用的产权交易市场途径，规定耕地的非农利用必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。在实际操作中，有相当部分土地并非公益性利用，而是在“国家建设”名义下的城市利益集团的经营性利用。加之地方政府“以地生财”的逐利行为，不断抬高城市土地价格，最终对城乡居民居住水平的提高和经济发展都带来负面效应。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地的所有者的利益损害非常显著。 二是在实现城市化、工业化过程中始终未肯定农民本应拥有的土地财产权，从而严重地限制了农民的自由迁徒和社会身份转变。这在于现行土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，尤其是农户与集体组织之间的土地的财产权益边界更为模糊。如农民没有自由退出集