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中国行政诉讼被告补证体制之检讨[摘要]我国现行行政诉讼被告补证制度的创设在一定程度上迎合了当前行政诉讼规范被告举证行为的需要。但由于制度本身立法的缺陷、配套行政程序法律制度及理念环境的缺失，该制度在司法实践中凸现了诸多问题，违背了创设的初衷，制约了行政诉讼证据制度的发展。这其中既有制定理念不成熟的因素，亦有实务操作中的失误，而更多的是暴露了行政法律体系的缺失 [关键词]行政诉讼；被告补证制度；举证时限；行政程序立法 [作者简介]贾媛媛，桂林电子科技大学法学院讲师，浙江大学光华法学院博士研究生，广西桂林541004 [中图分类号]D925.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(XX年4月我国颁布的行政诉讼法在建构行政诉讼制度的同时，首次架构了被告举证时限制度。该法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第43条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。”但由于受当时立法条件的限制，行政诉讼法及当时最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)并没有对超过举证时限的法律后果作出规定。为进一步加强依法行政，明确行政诉讼中被告举证责任，XX年3月8日公布的《若干解释》第26条第2款对被告举证时限制度作出了进一步的规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”同时《若干解释》第28条对被告超过举证时限但可以补证的范围作了限制，规定仅具有下列情形之一的，被告经人民法院许可可以补充相关的证据：(1)被告在作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当理由不能提供的；(2)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中，没有提出反驳理由或者证据的。XX年7月最高人民法院再次以司法解释的形式对行政诉讼证据制度作了进一步的完善，该规定第1条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第2条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”尽管《若干规定》第2条仅保留了解释对被告补证规定中的第二种情形，但由于《行政诉讼法》第34条第1款还有这样一条笼统规定：人民法院有权要求当事人提供或补充证据，这便在赋予人民法院补证给予权的同时，增加了被告补充提供证据的又一途径 二、被告补证制度存在的主要问题 从当前被告补证制度的具体内容及司法实践状况看，该制度主要存在以下几方面的问题： (一)法院对原告提供的证据是否属“在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由”的认定上存在偏颇，导致被告补证权的任意扩大。从诉讼技巧的角度来说，一方当事人提出己方观点后，往往需要从事实和理由两个方面着手论及，其中前者的论述依靠证据的支撑，后者则通过对事实和法律的综合评析寻找观点所依托的合法依据。因此，应当说诉讼中的“理由”是个既涉及证据又涵盖法律的含义相对较广的词语。实践中，由于该“理由”非法律术语，法官在对其的认定上不可避免地存在认识上的差别，受传统行政法保障行政权力合法行使的观念影响，法官往往在对是否新理由问题上作有利于行政机关的解释，从而扩大了被告补证权的获得。例如，在房屋强制拆迁的行政争议纠纷中，相对人大多是以补偿金额过低、置换房屋价格不合理为理由拒绝拆迁。但在行政诉讼中，由于首次看到被告提供的有关价格评估的证据，原告往往会针对其中房屋或土地价值评估机构的资质或评估鉴定结论内容提出异议。该异议既可看成是对之前拆迁补偿条件不合理理由的补充，亦可理解为拒绝拆迁的一项新的反驳理由。一旦法官将之解释为后者，则无论其异议是否成立，行政机关都获得了有可能修正其证据的权利。也就是说，假设该评估机构确无合法评估资质，行政机关依据其鉴定结论作出的行政行为即面临被撤销的可能，但由于补证权利的获得，其则可通过重新委托合法机构鉴定评估的机会大大降低败诉的风险 (二)原告在行政程序中申辩和举证权利的行使不力，导致被告补证权的大量获取。在行政法律关系中，行政机