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小城市科学发展路径演进体制分析摘要：我国县级小城市发展有两种典型的路径，一种是受计划经济体制的影响，主要由政府发动群众参与的“自上而下”式小城市发展路径，另一种则是市场经济体制下由民间力量组织并得到政府支持的“自下而上”式小城市发展路径。从制度演进视角对小城市这两种典型发展路径进行简要梳理，并提出转轨时期小城市科学发展路径“制度合力”的命题；有助对小城市科学发展路径制度建构原则进行简明扼要分析 关键词：小城市；科学发展；路径；制度 中图分类号：F299．21　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(XX年代以来，中国“自下而上”式小城市发展最快地区是经济发达的江浙地区和华南地区，随着非国有经济的繁荣发展，人口及非农产业较快集聚而自发地推动了小城市发展进程。然而，正是由于这些小城市发展处于转轨时期，政府往往没有进行科学规划，表现为基础设施建设滞后、 人口迁人和土地使用处于自发半自发状态。“自下而上”式小城市发展过程中基础设施建设滞后的一个重要原因是，这些小城市发展的民间推动者绝大多数依靠他们自己的经营收入，其重要特征是收入个人化、分散化趋势显著，要进行长期集中投入数额庞大的城市基础设施建设力不从心，从而也就丧失了小城市科学发展长期总体规划的积极性、主动性和现实性 “自下而上”式小城市发展制度安排的基本需求主体是农村、乡镇企业等民间力量，其出现之初是属于自发诱致性制度安排。即在市场机制下，主要由农村或城镇利益主体在捕捉产业非农化获利机会时自发倡导、组织促进的，政府主体功能并没有真正显示出来。“自下而上”式小城市发展诱因主要是农村地区数量庞大的剩余劳动力、农产品大量剩余以及农民追求收益最大化的动力综合作用，农民获得一定自由度后，在比较利益驱动下自然地从农村向小城市迁移。“自下而上”式小城市发展路径中，劳动力转移表现为大量体外形成的农民自发性转移，农民可以利用较易得到的地缘和血缘关系进入小城市，从事非农产业生产经营和城市文明的洗礼 “自下而上”式小城市发展中，政府依然是制度安排的主要供给者，但这种制度安排的供给一般经历了先“自下而上”、再“自上而下”的融合转化过程，即政府在了解市场和民间主体制度需求意愿的基础上，提供便于降低市场交易成本的制度安排，或推广政府支持的制度安排。政府主要职能是在保证公平公正公开竞争的前提下，对制度运转进行有效监督并适时进行完善 “自下而上”式小城市发展路径中，许多制度安排如农村家庭承包责任制、乡镇企业改制等最初都表现为自发性、需求诱致性的制度创新，在既成事实的基础上，大部分为政府所接受，并将民间基层的制度创新在全国范围内加以完善和推广，整个路径演进是先“自下而上”、再“自上而下”的政府供给主导型制度创新。同时，政府注重强化与推广意识形态、价值观念、伦理规范等非正式约束在民间制度创新中的作用。在借助经济、法律、行政手段实施制度创新时，政府既保证了自身权威性，又兼顾到公众意愿。制度创新本意不在于像以前那样全面实行政府“刚性替代”，而在于市场扩张，即通过直接参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺市场的“柔性替代” 随着我国市场经济体制的逐步完善，由“自上而下”式小城市发展制度安排演化为国家宏观调控下的“自下而上”式小城市发展制度安排，从而大大推进了小城市发展进程。设市标准适时调整和大量撤县建市导致了小城市数量急剧增加，城市总人口快速提高，城市化进程加快。与此同时，相应的制度创新，如要素流动创新、农地制度创新、城建投资制度创新及其它涉及户籍管理、市民择业、子女就学等多方面的制度系统创新，都充分显示了制度因素对小城市科学发展的推动作用 三、“自组织发展”：小城市科学发展的制度合力 在“自上而下”式小城市发展进程中，政府扮演了小城市投资者和实施者的角色，并使小城市在遵循城市规划的前提下自我发展。然而，在“自下而上”式小城市发展过程中，投资主体呈现出多元化，城市发展的自发性特征十分显著，而地方政府因为在管理权限和管理能力上较为有限，对小城市发展的调控能力也就受到限制，许多地区小城市发展进程缺乏自组织机制调节系统 从经济学角度来看，小城市在其发展之前或发展初期进行科学长期总体规划，并以此为依据进行配套的城市基础设施建设，初始集中投入较大。但从城市发展动态过程来看，科学规划能够明显降低小城市发展进程中的补偿投入和更新建设成本。也就是说，建构小城市发展的自组织机制，就能够降低或减少小城市发展进程中扩展及改造的边际成本。尽早建构小城市发展的自组织机制，对于保持或提高城市发展过程中的社会效益、环境效益，维持小城市科学发展也是必要的。西方发达市场经济国家及国内某些经济发达地区的实践经验表明，只要能够提供有效率的制度供需安排，“自下而上”式小城市发展状态由自由放任到组织化的有