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财政扶贫项目参和式管理模式创新实践[摘要]参与式扶贫的理念和方法如何在政府扶贫开发项目管理中真正应用面临诸多困难，其中主要是基层缺乏可操作的程序和办法。文中案例VX“完善和创新现有基层财政扶贫项目及资金的管理方式，填补基层扶贫政策的空白”为目标，通过三年实践，探索形成了一整套参与式财政扶贫资金使用与管理的程序与要求。应用结果表明，无论是提高扶贫资源的使用效率，还是实践“新农村”发展建设中的“民主管理”的要求，该模式都提出了新的思路和见解，具有推广价值 [关键词]财政扶贫资金；参与式；使用与管理；模式 [作者简介]黄承伟，广西外资扶贫项目管理中心副主任，广西大学客座教授、研究生导师，理学博士，研究员；李方真，广西外资扶贫项目管理中心副处长，项目官员；玉海云，广西外资扶贫项目管理中心副处长，项目官员，广西南宁530021；张松，香港乐施会高级项目官员，香港999077 [中图分类号]F812．45 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(XX年代开始被一些国际援助和发展机构引入中国，并且在各地的实践中创造了许多成功的模式，特别是在激发贫困地区群众参与扶贫项目的积极性、主动性和创造力上，获得了许多启示和经验。这种强调以贫困农户为反贫困主体、尊重其参与和决策权利的扶贫方式，对于拓展和深化贫困概念的理解、反思和完善现有的扶贫政策、策略和措施提供了新的视角 进入21世纪，在新时期扶贫开发过程中，在国务院扶贫办的推动下，全国各地开始大规模地开展参与式村级扶贫规划，得到了贫困地区群众的大力支持和积极参与，建立了以贫困农户需求为导向的项目库，为政府扶贫资源更系统和有针对性的投入奠定了基础。但是如何将参与式发展理念和方法渗透到政府扶贫开发的方方面面，仍面临许多挑战。这其中包括从上到下的各级政府部门自身对以村民为主体的扶贫理念是否认同，在认同的基础上是否能发生态度和行为的改变以及基层政府扶贫部门如何更好地贯彻中央扶贫政策，制定和执行更为有效的财政扶贫项目实施管理办法等等 从XX年开始，广西外资扶贫项目管理中心与香港乐施会合作投入1 85万元无偿资金，在全州县开展参与式财政扶贫资金使用与管理试点。经过3年多时间的实践和探索，全州县扶贫办初步建立起县、乡、村(屯)不同层面财政扶贫项目参与式管理的新模式，为参与性理念和方法在政府扶贫开发中的具体应用找到了新的突破口，为政府扶贫资源使用效率的提高以及贫困社区的可持续发展提供了新的、可操作的经验借鉴 一、参与式财政扶贫资金使用与管理试点的设计与实践 全州县位于广西东北部，与湖南省西南地区相接。全县76万多人口，辖区总面积4021．74平方公里。全县有重点贫困村30个，贫困农户7760户，贫困人口48442人，XX年的财政扶贫资金投入为2900万元。其经济社会发展水平在桂林市所辖县区中处于中等水平 (一)参与式财政扶贫资金使用与管理试点的背景分析 1．财政扶贫资金使用与管理的现状特点 全区各地扶贫部门对财政扶贫资金的使用与管理主要依照广西壮族自治区人民政府于XX年和XX年分别下发的《广西壮族自治区扶贫项目管理暂行办法》以及《广西贫困村扶贫开发管理办法》的精神执行。根据对全州县政府执行财政扶贫项目管理现状的观察与分析，财政扶贫项目的管理有如下的特点： (1)政府扶贫项目中对项目最切身利益的相关者――贫困村的广大群众在项目中的地位、权益和责任的定位不够清晰和明确。XX年下发的《广西壮族自治区扶贫项目管理暂行办法》中规定贫困地区群众“应当发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，积极投工投料，参与扶贫项目的建设”，贫困农户的角色主要定位在“投工投劳”。与之相比较，XX年的《广西贫困村扶贫开发管理办法》增加了群众在项目计划中的决策以及在项目实施管理和监督中的参与形式和作用等内容，但对贫困农户在扶贫项目中的地位、对农户相应的权利和责任并没有明确的说明和规定 (2)财政扶贫项目的管理依照原有的行政体系运行，但就如何保证扶贫资源使用的有效性，缺乏扶贫系统内部细致的工作要求以及保证外部参与和监督的机制。新出台的项目管理文件精神虽然进一步关注和强调了贫困农户在财政扶贫项目中参与的形式和作用，但是，目前财政扶贫项目的管理依然按照由县落实到乡，再由乡落实到行政村的体制运作。县级对乡、村两级的工作有原则和程序性的指导及要求，但对如何规范乡和行政村的角色和行为，使之不包办和代办，使项目的决策、监督和参与的权力真正下放到广大村民，在现有的管理制度中仍然缺乏具体的、可操作的标准和要求 2．目前财政扶贫资金使用和管理存在的问题 由于以上财政扶贫资金使用和管理的现状，导致了扶贫资源的投入到基层特别是在乡、行政村层面使用过程中产生了一些问题，其中主要体现在：(1)乡