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制度功能视角下农村宅基地使用权制度改革探析① 陈龙江 (海南大学法学院，海南海口570228) 摘 要：我国现行农村宅基地使用权制度突出强调社会稳定功能，兼具分配公正功能，而牺牲了经济效 率功能。未来我国宅基地使用权制度改革的重点是增强宅基地使用权的流转性，但是，在开禁流转的问题上 必须谨慎。同时，为了配合开禁宅基地使用权流转的改革，应当切实解决一户多宅、宅基地超占等分配不公 的问题。 关键词：宅基地使用权；功能；改革；流转 中图分类号：D923．2 文献标识码：A 文章编号：1008—695l(2008)03—0156—04 农村宅基地使用权制度是旨在解决和规范全国 我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护 农民住房问题的一项重要物权制度，其蕴含着一定 耕地”作为基本国策，实行土地用途管制制度，严格 的功能。本文意图从制度功能的角度，分析现阶段 限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕 我国的宅基地使用权制度，并思考未来该制度的改 地实行特殊保护。《土地管理法》第六十二条关于 革与完善。 宅基地使用权的规定体现了严格的管制色彩，管制 一 、 1998年以来《土地管理法》架构下农村宅基 的核心目的是严格规范和控制宅基地的用地，保护 地使用权制度的功能 农用地特别是保护耕地。关于宅基地使用权的取 (一)首要功能——维护社会稳定 得，该条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基 社会稳定功能是指，农村宅基地使用权制度所 地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定 承载的稳定农村和稳定社会的功能。 的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利 1．社会稳定功能表现之一——保证农民居有其 用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲 地 地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核， 保障功能是宅基地使用权制度的首要功能。一 由县级人民政府批准；涉及占用农用地作为宅基地 方面，凡是农民均有权申请取得和使用宅基地使用 的，必须依照本法第四十四条的规定办理审批手 权，而且，该取得和使用均为无偿。另一方面，宅基 续。”另外，该条第四款关于“农村村民出卖、出租住 地使用权具有无期限性。因此，宅基地使用权是基 房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定意在控制 于农民身份享有的社会福利性权利，具有保障功能。 宅基地的用地规模，防止再申请的宅基地侵占农用 2．社会稳定功能表现之二——取得和流转受到 地。 严格的管理和限制 (2)出于保护农用地以及维护社会稳定的需 (1)出于合理利用土地，保护农用地的需要，现 要，宅基地使用权的流转受到严格限制。 行法律对宅基地使用权的取得进行严格规定和限 首先，《土地管理法》第四十三条关于“任何单 制。 位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请 收稿日期：2008—03—01 作者简介：陈龙江(1977一 )，男，海南海口人，法学博士，海南大学法学院副教授。 ① 本文的写作得到我的同事，海南大学法学院梁亚荣教授的真诚帮助和大力指点，在此谨表谢意。 156 使用国有土地”的规定禁止农村集体所有的土地进 一 种经济资源，通过参与市场方式的资源配置，充分 入城镇建设用地的一级市场。另外，《土地管理法》 发挥其效用，实现市场价值和经济效率最大化的功 第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不