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我国农村信用社改革探究【摘要】改革了50多年的农信社仍不能解决农民的借贷问题，究竟是什么在左右着中国农村信用社的制度与发展？本文从农民合作能力、政府干预与农信社制度改革路径和农民农贷行为、农贷商业化改革的视角分析，发现中国当前的农信社改革存在国家政策性救助与商业化盈利的冲突和所有权地方化与中央政府救助的冲突，而这两大冲突能否有效协调是决定农信社改革成败的关键因素。在农民收入没有显著提高、农户借贷行为没有改变的期间，中央不得不花费巨资来维持这一脆弱的农村金融体制。 【关键词】农村信用社；制度；路径 一、引言 自1951年中共中央批转《全国信用合作会议的报告》组建农村信用社以来，我国农村信用社走过了曲折的发展历程。农村信用社成立之初没有成立规范的合作社组织，不是农村经济主体的自主性行为，而是自上而下的政府强制性行为。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的确立，对农村信用社进行了改革。但农信社改革成效颇有不尽人意之处，改革了50多年的农信社仍不能解决农民的借贷问题。究竟是什么在左右着中国农村信用社的制度与发展？政策意愿与历史逻辑之间是否存在矛盾与冲突？一系列问题尚需我们重新审视。 二、农民合作能力、政府干预与农信社制度改革路径 （一）集体行动的逻辑、农民合作力与政府干预 “合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确实是农民需要的。”毛泽东主席1927年就如是说。但80多年过去了，中国农民迫切需要解决的借贷层面的种种问题仍悬而未决。即使距1977年国务院的农信社改革启动也有30多年了，为什么农信社仍在踌躇、挣扎？是政府决定着农信社的发展命运吗？越来越多的制度分析文献表明，政府对经济发展的介入程度主要取决于一个社会的总体合作能力，并同其成反比；政府的存在实际上是为了弥补社会总体合作能力的不足，而不是为了矫正什么“市场失灵”、“市场缺陷”。“市场实际上是人们妥协的场所，建立市场经济制度的过程就是人们不断谋求妥协的过程”（张杰，2004）[1]，而人们之间的合作能力决定了妥协的成本和绩效。当一个社会由于人们之间的合作能力有限而无法达成妥协或成本过高时，则要求政府出头露面，弥补人们合作能力的不足。 中国8亿多农民的合作能力怎样呢？首先，美国经济学家曼瑟尔.奥尔森认为“从集团行动的收益超过成本，单凭个人的努力是无济于事，但能在任何情况下从别人争取的权力中获益，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。除非一个集团人数很少，或者除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们共同利益行事。”因此，小集团人数少却有较强的凝聚力和有效性，大集团若没有利益游说疏松团体就很难一起合作。以此分析，农民之间的合作能力是最弱的。其次，“他们（农民）买进货物要受商人的剥削，卖出农产要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削，他们很迫切地要解决这三个问题。”毛泽东1927年湖南农民考察报告中就指出农民集团的合作力是非常弱的。如今，经过1978年的农村承包责任制改革，农民既没有了经济合作组织，又缺少农民利益游说疏松团体。中国的农民合作力之弱、合作成本之高，以至于必须由政府出面调和。农村的经济体制、农村的金融制度、以及农村信用社改革自然在政府导向控制之下。我国农信社由1977年行社合一（农信社是农业银行的基层机构）、到1982年形离实同（信用社与农业银行在经营、核算和业务上独立，农业银行负责对信用社的方针政策领导，实质上农信社依然听命于农行）、到1993-1996年之间控制权向行政当局转移、到2003年地方主导和纵向集中，每一步骤无不在政府的主导控制之下。 （二）政府左右制度改革下农信社功能取向变迁――从“攫取农村剩余”到扶持“三农”与运行稳定并重 因为政府左右了农信社的制度变迁（中国大金融趋势亦是如此），其功能取向与制度供给必然由政府决定，而且随着社会经济结构与水平的发展不断变革。 1949-1981年之间，我国实行的是完全的计划经济体制，政府工作重点是举全国之力发展工业经济。“欠发达国家农民被要求按低于市场经济价格的价格向国家出售他们的农产品，或者以较高的价格从国有代理机构购买化肥、种子以及其他投入品，利润自然就会从农民手中转到国家。通过国家收购和价格控制从农民手中吸取的资金进入国库，被用于国家工业投资”（约翰.P.鲍威尔逊，1994）[2]。因此，最高效的措施就是压低农产品价格、降低工人劳动力成本，以最大限额获取工业利润并进行资本再投资。中国工业化体系的建立便是沿用了这一方法。然而，“欠发达国家的合作社，通常是政府用来征收农业剩余的一种工具”（U Tan Wai，1962）[3]。中国的农信社也不再是简单地国家对农村的金融扶持，更主要的功能是攫取农村剩余，为工业化体系建