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双重二元经济条件下失地农民补偿问题探究【摘要】文章以福建省1978-2005年单位农业用地产值和单位建设用地产值的变化趋势为例，探讨失地农民问题形成的原因和双重二元经济条件下现行征地补偿标准的缺陷，指出随着工业化和城市化的发展单位农业用地产值和单位建设用地产值两者之间差距不断扩大，征地补偿标准应综合考虑土地的新用途对产值的边际贡献以及土地利用对当地GDP的贡献。 【关键词】双重二元经济 失地农民 征地补偿 一、引言 改革开放28年以来，我国已有近4千万农民的土地被征用，有1亿8千万左右农民工流动于城乡之间。城市扩张过程中大量的失地农民处于弱势地位，被迫承受着失地和失业的双重损失。失地农民问题的核心是如何合理补偿失地农民利益和妥善安置失地农民的问题。从发展经济学的视角来看，城市化发展初期，为了发展工业，往往压低土地征用成本，被征地农民的权益普遍受损，这一阶段的问题不是如何补偿的问题，而是根本无力补偿；随着经济的发展和城镇居民生活水平的提高，城镇居民和失地农民之间生活水平的差距越来越大，失地农民的权益保障问题亟待解决，改革现行征地补偿制度就愈显急迫。从世界各国和地区的征地实践来看，征地补偿标准大致有三种：一是按市场价格补偿，即以被征用土地当时的市场价格作为补偿标准。二是按裁定价格补偿，即以法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的土地价格作为补偿标准，如法国等。三是按法定价格补偿，即以法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。由于我国目前处于由农业化向工业化发展、计划经济向市场经济转轨的双重二元经济发展阶段，所以征地补偿也有其特殊性。本文试图探讨双重二元经济条件下失地农民补偿问题的理论依据，认为征地补偿不仅要考虑被征用土地的原用途及其产值，还应综合考虑土地利用对当地GDP的贡献等因子来制定征地补偿标准。 二、失地农民问题形成的原因 1、失地农民 农民的身份不仅是由其所从事的农业生产活动决定的，更重要的是其与主要生产资料――土地之间的关系决定的。现代中国农民的身份是与土地承包经营权相联系的。失地农民，是指因土地被征收而失去土地的农民，在放弃土地承包经营权后丧失了原来依托土地所带来的就业机会、生活保障的同时，又无法获得与城市居民同等的社会保障权利，生产和生活均受到不利的影响。失地农民成为既有别于农民又不同于城市居民的边缘群体和弱势群体，随着失地农民这一特殊群体的出现又引发出一些新的社会问题，影响经济、社会的稳定和协调发展。 2、城市化和工业化过程中失地农民问题的成因 农业剩余是农业生产要素向非农产业转移的基本条件。农业剩余指的是农业总产量与总消费量之间的差额。显然，没有农业剩余，就不可能有农业生产要素向非农产业的转移，也就不可能有城市化和工业化。农业对工业化的贡献包括四个方面：产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。农业的要素贡献是指农业要素的转移，即资本、劳动力和土地等向非农业部门的转移。工业化初期，非农产业在国民经济总量中所占的比重小，依靠工业部门自身的积累来发展其所需要的要素是远远不够的，需要农业部门对工业部门的要素贡献。而非农用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献，这也促进了农业要素向非农业部门的转移。随着工业化进程的加快发展和劳动生产率的提高，工业部门对劳动力需求的增长小于对土地需求的增长，在城市化又未同步发展的背景下，必然会出现既失去土地又难以被城市吸纳的失地农民。概括起来，产生失地农民问题的主要原因包括：第一，农业剩余；第二，非农产业用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献；第三，非农产业对劳动力的需求增长小于对土地的需求增长；第四，城市化发展滞后。 3、双重二元经济结构与我国失地农民的产生 我国失地农民问题形成的一个重要原因是中国在城市化、工业化过程中还伴随着由计划经济体制向市场经济体制转轨。在传统二元经济结构（农村与城市）背景下，对农业劳动力转移的理想设计中不存在失地农民，只有“农转非”的、新增的城镇居民，即由于土地被征用，农民失去土地承包经营权后，可以进入国有或集体企业就业，户籍纳入城镇户口管理。因此，在20世纪90年代以前的城乡生产要素转移过程中，失地农民的问题还不突出（见图1）。从20世纪90年代初确立发展社会主义市场经济体制后，另一种二元经济结构（计划与市场）随之出现，劳动力的配置逐步由计划转向市场，失地农民问题随着双重二元经济条件下的要素转移而日显突出（见图2）。在世界各国的工业化、城市化过程中，都伴随着农业人口的转移问题，但在我国双重二元经济背景下的要素转移过程中产生的失地农民问题，则是我国工业化和城市化过程中的一种较特殊的现象。 土地从农业部门转移到非农业部门，一般有两种方式：一是依靠市场力量自发转移；二是依