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高校预算软约束及治理建议【摘要】 高校提供的产品难以考核、度量,政府和高校管理者之间存在代理问题,大学承担较多的政策性负担是造成高校预算软约束的主要原因,本文分析了高校预算软约束的相关问题,并提出了相应的政策建议。 【关键词】 软预算约束 治理 财务自主权 高校是我国培养人才的重要场所,伴随着十几年的持续扩招,我国高等教育也正在从精英教育向大众化教育转变。在此过程中,许多高校向银行贷款并欠下债务,大部分高校出现了财务困境。很多学者认为,我国高校群体性负债是高等教育规模不断扩大与国家财政投入相对不足矛盾下的现实选择。然而,这只是目前高校集体性财务困境的表层诱因。本文旨在对造成高校预算软约束的成因进行深入研究,并提出合理的治理建议。 一、高校预算软约束问题的提出 预算软约束这一概念是由著名转轨经济学家科尔奈提出的,它最初的含义是指当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或濒临破产时,国有企业的经营者预期会得到国家财政或银行的支持,而国家或政府常常通过追加投资、减税、提供补贴等方式,以保证其生存下去。毋庸置疑,软预算约束的存在将扭曲企业的微观行为,导致企业资金配置和经营的低效率。随着研究的深入,预算软约束一语的含义被拓展泛化,该理论目前能够为转轨经济中的供给短缺、企业管理行为中的棘轮效应、企业的创新不足以及金融部门危机等问题提供解释。当然,预算软约束理论并不是只针对社会主义制度,该理论同样能解释资本主义制度下的某些经济现象,比如公立医院等的非营利性机构行为。 软预算约束的存在需要两个主体:预算约束体和支持体。前者指那些组织本身,后者指在约束体出现赤字的情况下给予救助或支持的组织,通常为政府或其他部门。对于高校而言,高校就是预算约束体,政府、捐助者和其他出资者就是支持体,高校的预算支持体不止一个,但对国内公立高校而言,主要支持体还是政府。由于软预算约束,学校可以在很大程度上不用承担管理不善造成的财务后果,不仅没有动力降低办学成本,提高办学效率,相反,学校会在如何获得政府、学生家庭和其他出资者的经费上下功夫,有时甚至使学校成为一个成本最大化组织,造成资源的巨大浪费。 二、造成高校预算软约束的原因分析 科尔奈在讨论有关预算软约束产生的原因时,认为存在外生性和内生性两种解释。外生性原因包括社会主义国家的父爱主义,国家追求就业目标或领导人为获取政治上的支持等,内生性现象起因于Dewatripont和Maskin讨论的时间非一致性问题。我们可以从这些分析中得到一些启发,但高校有其自身特点,在分析高校预算软约束的原因时,必须结合高校这一具体研究对象加以剖析。 1、高校提供的产品难以考核、度量是造成高校预算软约束的直接原因 高校提供的服务主要有两类,即高等教育和科学研究,两者都是难以准确考核和评估的。譬如,高科技研究能否成功,事前是不可预测的,只有在先期的投入之后,才能判断其效率高低。这势必造成事前无法准确确定该研究项目的预算,研究者也可以以此为借口追加经费。另外,由于研究目标的模糊性,研究者在不能进一步得到经费的情况下,降低研究质量。教育教学活动也是非常复杂的工作,即使教育服务的结果容易评价,目标也是清晰的,但是学校的教育教学质量,不仅取决于学校和教师,同时也取决于学生的天赋及其努力程度。学校的投入再多,但如果学生不努力、不用功,也无法取得好成绩。由于影响结果的因素很多,很难确定到底哪些因素对教育质量有影响,影响程度有多大。同时,学生、家长和社会都不具备相应的专业判断能力,即便知道了一些相关信息也难以做出正确判断,进而难以对大学的行为进行有效监督,使大学失去了约束。 2、代理问题是造成高校预算软约束的重要原因 当前,我国高校领导人具有两大组织特性:一是短期任职,二是“官本位”体系。在“委托人―代理人”的理论模式下,短期任职导致高校管理者的行为目标扭曲,他们很可能会出于私利,利用自己的信息优势机会主义地行事,而忽略委托人的利益。又由于高校预算的审批权都保留在政府主管部门手中,而高校管理者通常是由政府委派而不是择优选聘等缘故,大学管理者不可能、也无须独自承担预算软化的终极责任。在预算资金捉襟见肘的情况下,高校只能靠突破预算约束,以各种形式获取预算外资源。高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题,又存在委托人不成其为委托人的问题。在这种制度安排下,政府和大学双方都只能对预算的软约束采取忍耐和宽容的态度,政府对大学进行的投资低效率因为预算软化且不能及时得到治理和纠正,就必然持续扩大和蔓延下去。 3、政策性负担是造成高校预算软约束的外在诱因 在现行制度下,高校只能作为政府命令的执行者,无法抗拒管理部门给予的政策性负担。比如,高校只能按照主管部门的政策意图制定招