城市规划要贯穿土地储备始终.docVIP

城市规划要贯穿土地储备始终1996年，上海成立了我国第一家土地储备机构，土地储备制度逐步被纳入我国城市土地使用制度的改革体系，成为国家规范和有效管理土地市场的必要手段。土地储备制度的建立健全，是个相当复杂的系统性工程，其中政府相关部门的联动参与机制也是非常重要的内容。本文拟从政府规划管理部门的视角出发，对土地储备与城市规划的相互关系，特别是规划的全程参与问题进行一些探讨。 土地储备需与城市规划紧密配合 城市土地储备工作是一项综合性的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。部门之间配合互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本。例如，政府将城市土地纳入储备库后，如果规划条件不能及时明确，城市土地就无法及时推向市场，而城市土地的储备时间越长，资金的压力就越大，势必影响城市土地的再投放和资金回笼。 目前，我国大部分城市的土地储备机构往往与城市规划管理部门分属不同系统，只进行一些简单的业务往来。比如在上海市浦东新区，土地储备中心与城市规划管理部门的业务关系主要有两个方面：一是土地储备中心拟定土地储备计划后，交由规划部门核查会签，主要是确定规划用地范围和用地性质；二是在办理储备土地的前期许可和后期出让时，由规划部门根据批准的详细规划核定规划条件。可以看出，这种业务关系更多地流于程式，比较机械。事实上，土地储备应当与城市规划建立非常密切的互动关系。 从法律法规看，我国《土地管理法》规定，用地单位和个人应严格按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途使用土地。《城市规划法》也明确规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备必须要遵循规划先行、服从规划的原则，其中土地利用总体规划相对宏观，主要对建设用地和农用地做出限定，而城市规划则是从操作层面为土地储备工作提供具体的规定和要求，成为土地储备工作的重要法律依据。 从经济效益看，土地储备一个重要的效益来源是土地增值带来的回报，从而形成土地经营的健康资金链。储备土地的增值大体可分为三种情况：一是通过储备期内城市建设的完善、城市品位的提高而带来的普遍增值；二是用地性质的转变，如工业用地转为商业用地带来的性质增值；三是建筑容量的提高带来的数量增值。城市规划则是实现以上三种增值的必要途径和手段。 从操作层面看，我国过去的土地政策造成了现在一些土地的权属关系比较分散和复杂，如果全部回购，将给处于启动阶段的土地储备机构造成巨大的资金压力。通过城市规划指导下的“规划储备”方式，可以将一些已列入改造计划但近期收购难度较大的土地，先纳入规划储备库，再根据市场条件变化，择机进行储备。这样可以大大减轻土地储备机构的资金流转压力。 土地储备实施过程中城市规划的全程参与 通常来说，土地储备工作分为收购、储备和出让三个阶段，为了更有效地发挥土地储备的作用、实现土地储备的价值，就必须使城市规划工作贯穿于这三个阶段之中。 1．收购阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是： (1)确定储备土地的选址和范围。不是所有的土地都适合或应当纳入土地储备的范围。从用地类别看，经营性用地，比如居住、商贸、娱乐以及部分工业用地，可以纳入土地储备的范围；从用地选址看，土地储备应集中资金重点储备政府规划的增值潜力大的土地，例如规划大型公园周边土地、规划轨道交通站点周边土地等。因此，规划部门应当在土地利用总体规划和城市规划的基础上，从用地性质、区位、周边规划发展等多方面，帮助土地储备机构有重点地确定储备对象，特别是选择当前市场形势下易被投资者接受的地块作为土地储备对象。 (2)为土地的储备方式、时限等提供参考意见。如果土地储备机构对所有可储备的土地都通过征购、置换等直接储备方式进行储备，将可能面临巨大的资金压力和投资风险。规划部门可以配合土地储备机构，从城市规划的角度，将一些近期增值空间有限、储备难度大或者位于城郊边缘的地块纳入规划储备库，运用规划手段对地块进行控制，待时机成熟再进行储备。此外，对于已明确进行储备的土地，规划部门也应结合城市发展规划对储备时限提出建议，与土地储备机构共同确定短期、中期土地出让计划，使土地出让计划同城市规划结合起来，以利于土地利用的连续性和城市规划配套设施的建设。 2．储备阶段，规划部门需配合土地储备机构重点解决的问题是： (1)土地的临时使用。土地储备时间的长短，取决于城市发展对土地的需求、规划条件成熟度、政府财力承受能力等多种因素。一般国外城市土地的储备期为2年～3年，较长的达7年～10年，储备期内往往赋予土地临时用途。目前我国对于已储备土地的临时使用缺乏相关管理措施，致使储备土地在未开发前长时间处于荒废状态。规划部门可以根据储备土地所处的位置