基本农田应纳入禁止开发区域.docVIP

基本农田应纳入禁止开发区域随着经济建设的发展，保护耕地和保障发展的矛盾也发生了深刻的变化。经过理论和实践的不断探索，基本农田保护和管理制度也在不断创新。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”首次以中央正式文件的高度，提出划定永久基本农田。2009年中央一号文件明确指出“基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。” 但是，有关主体功能区规划的规范性文件，对耕地保护的可操作性不强。主体功能区规划与土地利用总体规划分别由发改部门和国土部门执行，基本农田保护主要体现在土地利用总体规划中，在缺乏协调的情况下，这种各司其职、分头行动的操作容易导致行政分割的局面，不利于基本农田的保护。 两规划衔接不足 目前，土地利用总体规划和主体功能区规划衔接不足，成为对永久基本农田保护的不利因素。这表现在以下几方面： 首先，主体功能区规划与土地利用总体规划如何衔接缺少具体操作环节。《全国土地利用总体规划纲要(2006--2020年)》将耕地和基本农田保护作为规划工作的重要内容，并有三处涉及主体功能区规划的问题。但对土地利用总体规划与主体功能区规划具体如何相衔接并没有给出明确指导，易导致规划空间重叠和秩序混乱。 其次，耕地在主体功能区中没有明确定位，且主体功能区规划权限优先于土地利用总体规划。“十一五”规划纲要将主体功能区划分为四类：优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发。但是，纲要没有将耕地或基本农田纳入其中一类功能区中。 “十一五”规划纲要提出，在保证基本农田不减少的情况下适当扩大对优先开发区和重点开发区建设用地的供给。2007年国务院27号文《关于编制全国主体功能区规划的意见》指出，要“确保18亿亩耕地数量不减少。质量不降低”，并确立了“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划……等在空间开发和布局的基本依据。” 从有关主体功能区规划的文件中可以看出，虽然对耕地保护提出了明确要求，但耕地在主体功能区中的定位不明确。并且土地利用总体规划受制于主体功能区规划，即主体功能区规划的权限大于土地利用总体规划的权限。既然存在主体功能区，就应该存在非主体功能区，如果耕地和基本农田在四类功能区中没有位置，那么就应该被列为非主体功能区之类。当地方存在用地冲动时，将会设法扩大优先开发区和重点开发区的范围，侵占非主体功能区。土地利用总体规划以主体功能区规划为基本依据，在耕地和基本农田没有明确定位的情况下，强调主体功能区规划，地方会以主体功能区规划为根据，违背土地利用总体规划，反而不利于耕地保护，甚至永久基本农田也无法保证“永久”。 基本农田应被划入禁止开发区域 与自然保护区相比，耕地承担着更加重要、更为复杂多样的职能。在国际粮价飙升、饥饿人口不断增加和世界粮食库存严重不足的全球背景以及国内耕地保护形势日趋严峻的局势下，确立耕地在主体功能区中的定位，是耕地保护得以加强的重要保证。以耕地的功能和相关政策为基础，建立主体功能区规划和土地利用总体规划有效衔接、相互协调的机制，有利于加强对永久基本农田的保护。 两者衔接的基础在于，一方面，耕地承载着重要的生态功能。 对于优先开发区和重点开发区，主要是从经济发展的角度来定位，统称为“经济功能区”；限制开发区和禁止开发区主要从生态保障的角度来定位，统称为“生态功能区”。虽然耕地对于经济发展也具有重要的保障作用，但从三个方面可以解释，不应将其纳入经济功能区： 第一。建设用地与耕地是此消彼长的关系。从国家的角度来看，耕地保护有利于经济健康发展，但对于地方而言，往往是耕地保护好的地方，经济往往不发达。经济发展和耕地保护长期以来实质上一直是对立的。 第二，划入经济功能区不利于耕地保护。耕地能够直接产生经济效益，这与建设用地具有相同的属性。但经济功能区强调用地的经济效益，而耕地的经济效益远低于建设用地。以经济效益为标准，理性的选择显然是放弃耕地。 第三，耕地的经济属性不能作为划入经济功能区的依据。耕地与建设用地产生效益的方式是完全不同的，耕地产生的经济效益来自第一产业，而建设用地则是来自第二、第三产业。并且，生态用地也能转变为建设用地，获取更大的经济效益，但会和耕地一样，失去了原来的生态功能。因此，耕地的经济属性不能作为划分其功能区的依据。 因此，不能从耕地的经济价值出发，定位其在主体功能区中的位置。耕地具有重要的生态价值，是陆地生态系统的重要组成部分，与森林、草地、湿地等生态系统一样，对人类的生存环境产生着重要