我国农村集体建设用地使用权流转的制度变革.pdfVIP

我国农村集体建设用地使用权流转的制度变革.pdf

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我国农村集体建设用地使用权流转的制度变革 王艳玲 (中央财经大学经济学院 北京 100081) 摘 要:伴随我国工业化和城市化进程,农村土地尤其是城市郊区农地价值不断提升,而农村建设用地流转依然受到现 行法律的严格限制,农地流转的隐形市场普遍存在,导致了农村建设用地流转的失序与混乱。本文通过对农村建设用地流转 中存在的问题进行分析,指出应从产权及相关法律上寻求根本突破,深化农村集体建设用地使用权流转的制度变革,规范并 促进集体建设用地流转市场的发育。 关键词:农村集体建设用地 使用权流转 产权残缺 制度变革 随着我国工业化和城市化的加速发展,农地的价值属 “三失”困境。其次,集体建设用地流转的收益分配关系比 性日益凸显,农村集体建设用地使用权的流转已成为不 较混乱。大部分收益除用于基层组织日常开支外,主要用 争之事实,甚至在数量、规模及地区覆盖上有不断扩大之 于发展经济和公益事业,小部分用于对农民的土地补偿。 势。这一既成事实与我国现行立法明显冲突。使用权流转 再次,集体建设用地流转收益缺乏保障。由于目前大多数 中存在的诸多问题不容忽视,这关系到我国国家粮食安 土地流转属于私下交易,既没有规范的合同文本,也没有 全、新农村建设以及国民经济健康发展。为此,农村集体 合法报批手续,一旦发生法律纠纷,农村集体建设用地所 建设用地流转市场亟待规范。 有者和使用者的权利都无法得到根本保护。 一 、 我国农村集体建设用地流转市场的低效与失序 二、农村建设用地使用权流转市场诸多问题的产权与 (一)农村建设用地流转中的违法、违规现象严重 法律根源 1998年《土地管理法》第43条规定,任何单位和个人 (一)农地承包经营权的产权残缺 进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地; 在农村集体土地产权界定不清晰下,农村土地流转的 第63条还规定,集体土地使用权不得出让、转让或出租用 支配权主要集中在乡镇政府。大多数集体建设用地流转 于非农建设。可见我国法律从土地审批权和用途管制两方 的去向、收益和年限等事项,未经村民大会或村民集体大 面严格控制了农地使用权流转。但实践已走到法律之前,农 会讨论通过,农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。 村集体为了避免同法律正面冲突,采取了许多应对办法。例 我国农民拥有的土地产权只能用于农业经营,禁止用于非 如,在办理土地转用手续时,“以假乱真”,上报的是合作、合 农业用途,不是一种可用于投资、进行增值的资产,从而使 资合同,实际却是土地使用权租赁、转让合同;一些村集体 农民只有对土地的部分使用权,即“农地农用”;其次,现行 组织未经国土部门批准,“无证用地”。北京一些郊区普遍存 国家征地制度下,国家垄断城市土地一级市场,价格机制 在的小产权住宅现象就是一些村集体组织和村民未经规 被排除在农地市场之外,农民只获得较低的土地增值收 划和土地部门批准的黑市用地行为。 益;另一方面,由于农地使用权不能转让、出租等,农民的 (二)集体建设用地利用率低下,土地资源浪费严重 土地转让收益缺失。另外,政府在寻租利润的驱使下,普 首先,农村建设用地布局分散,土地利用粗放,难以形 遍存在“与民争利”现象,农民收益权严重受损。另外,农 成规模效益。农村双重占地现象较为普遍,甚至出现一户 地使用权流转严格受限,不能自由进入市场买卖、租赁、 多宅、多种占地,严重地区还出现“空心村”现象。其次,政 抵押等,导致土地交易范围狭窄。 府不断扩大建设用地范围,大批兴建各类开发区和工业 随着土地职能的转变和外部潜在巨额利益的诱导,农

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