残疾人特惠保障与现行社会养老保障的制度衔接研究.pdfVIP

残疾人特惠保障与现行社会养老保障的制度衔接研究 王磊 ( 南京大学残疾人事业发展研究中心 ) 摘要：我国正处于从社会福利模式由“残补型” 向“适度普惠型”转型的关键时 期，这一时期“老年人口残疾化，残疾人口老年化”成为我国人口的突出特征。为 了有效缓解矛盾，解决老年残疾人劣势聚集和弱势叠加问题，实现残疾人特惠保 障与现行社会养老保障的制度有机衔接成为问题关键。制度衔接是一个系统工 程，特惠保障与普惠保障制度的衔接问题本质上是社会保障碎片化和社会福利 部门分割的写照。为保障制度的有效衔接，通过对制度衔接的理论基础、现实基 础和残疾人福利供给现状及矛盾分析，提出观念衔接、对象衔接、机制衔接、财 政衔接和赋权衔接相结合的“五位一体”衔接体系，以实现衔接的高效性、系统性 、前瞻性和公平性之目标。 关键词：残疾人；制度衔接；养老保障；特惠 一、研究源起 （一）“老年人口残疾化，残疾人口老年化”成为我国人口突出特征 伴随着人均寿命的延长，人口出生率的下降，我国人口老 化程度日趋加重 。据统计，2013年末我国老年人口数量已超过 2.02 亿，老 化水平达到 14. 9%，并且这一程度还在继续加深。老年人随着寿命的延长，视力、听力、言语、肢 体和精神等方面致残率增高，伤残期延长。第二次全国残疾人抽样调查结果显示 ，我国有残疾老人4416万人，占全部老年人口的比重达30.88%。“老年人口残疾化 ”成为我国老年人的主要特征。 两次全国残疾人抽样调查对比发现，60岁及以上的残疾人口从1987年的 2051 万人增长到2006年的4416万人，占全国残疾人总人口数的 53.24%，占到新增残疾人口数量的 75.5%，65 岁及以上的人 为 3775 万人，占到新增残疾人口数量的45.26%。换言之，残疾人口的增长主要来自残疾 [1] 老年人口的增长，残疾人口增长的实质问题是残疾老年人口的迅猛增长 。“残 疾人口老年化”成为了我国残疾人的主要特征。 （二）残疾人特惠保障与现行社会养老保障制度衔接的重要性突显 现今我国已经初步形成了惠及全民的适度普惠型社会福利体系。社会福利 体制也逐步实现从“救济型” 向“制度型”，从“补缺型” 向“适度普惠型”过渡。在建 立普惠型社会福利制度的过程中，以残疾人为代表的社会弱势群体在“普惠”基础 上的“特惠”需求凸显，特别是老年残疾人劣势聚集和弱势叠加的特点使普惠保障 和特惠保障制度的衔接问题显得格外复杂和重要。然而，由于缺乏系统的理论指 导、组织保障和制度支持，在实际工作中缺乏有效的分类指导和技术支持，使得 制度衔接缺乏差异性、系统性、有效性和可行性。这为实现老年残疾人在社会中 的基本公平和底线公平，为保障残疾人的基本权益，为谋求老 化社会中更多民 众的福祉带来了障碍。 二、“普惠+特惠”——衔接的理论基础 残疾人具有双重身份。第一重身份是指他们作为国家公民的身份，这种身份 赋予了他们享有和健康人群同等的权利，同时也包括享有平等的社会保障的权 利。第二重身份是指他们由于全部或部分丧失了以正常方式从事某种活动的能 力而获得的一种区别于正常健康人群的特殊身份，即作为社会弱势群体的残疾 人身份。因此，残疾人社会保障体系包括两个层次: 第一个层次是居民应享权利的“普惠”型保障制度安排; [2] 第二个层次是残疾人弱势地位的“特惠”型社会保障措施 。残疾人的双重身份要 求，其特惠保障与现行社会养老保障的制度衔接以“普惠+特惠”理论为基础，一 方面要求残疾人养老保障与普通人养老保障的普惠制度衔接，另一方面要求残 疾人特殊保障与一般保障的特惠制度衔接。 （一）“补缺”到“普惠”——“碎片”到“整合” 自从T.H.马歇尔提出公民身份理论以来，社会权利就一直与民事权利和政治 权利一起扮演着公民基本的权利角色。该理论为公民获得合理的“普惠型”社会福 利提供了有力的理论支撑和价值选择。“普遍主义”的发展消除了“资格审查”带来 的“污名化”，残疾人福利模式实现了从“补缺”到“普惠”，制度的衔接也实现了从“ 碎片”到“整合”的过程。该过程是社会福利各供给主体职责