行政学视角下的乡镇债务问题.PDFVIP

GOVERNMENT 关注政府· 行政学视角下的乡镇债务问题 / 文 张东阁 裴 育 一、问题的提出 过多还造成财政供养人口过多。由于每一政府层级的设立要配 20 80 乡镇债务大多是 世纪 年代后期以来形成的。这些不 备与之相适应的机构和人员，这就必然造成机构和财政供养人 断累积的债务，限制了地方经济的发展，危及着乡镇政权和农村 员过多。 的稳定，使得当地政府难以为人民提供正常的公共服务。从最近 （二）干部考核体制不合理，导致政绩工程泛滥 5年的情况看，原来导致举债的主要因素（乡镇政府办企业、合 乡镇的政绩工程可分为两种情况来理解，一种是硬性达标， 作基金会等），这几年基本上不见了，多起来的是政府日常运转 比如普九、初保、邮电、广电、农电、公路等达标活动，甚至还包括 本身、公共设施建设等方面的债务。这种变化说明，一方面政府 农村精神文明达标、计划生育达标、创建卫生先进乡村、农村支 不再直接上项目办企业，这是令人高兴的；另一方面乡镇财政状 部“三级联创”活动等等。这种达标任务，上级要求必须完成，否 况恶化，连日常运转也需要举债，这是令人担忧的。 则就“一票否决”。第二种情况是乡镇干部为了追求自己的政 本文拟从行政管理的视角来对乡镇债务的成因进行分析， 绩，不顾地方财力，上马各种“形象工程”、“政绩工程”。比如， 并根据这些成因提出化解危机的途径。 近期我国很多地方的政府官员政绩和地方公共基础工程相联 二、乡镇债务危机的症结 系。许多地方由于财力限制，大型基础建设项目的资金来源主要 （一）政府层级过多，事权与财权错位 还是靠通过政府担保的银行贷款。而这些实际上仍然是由行政 政府的职能及经济社会活动是多级政府共同行使和完成 部门直接决策投资的项目，干预随意性大，透明度低。与此同时 的。与此相适应，政府的财政也是由中央财政和地方财政等多级 还有不少未经可行性分析，由行政领导直接决策的“首长工 财政组成。政府层级越多，政府间财政关系越复杂，协调政府间 程”。所以，项目建成后有的停产或半停产，造成大量投资失败， 财政关系越困难，职责和资源划分就越复杂。“一级政权，一级事 出现了大量的坏账，形成了沉重的地方政府债务。 权，一级财权，一级监督权”，才能保证各级政府都能做好公共产 我国的干部任用与任期制度，上级对下级的任免有着决定 品的供给和服务。而我国的五级政府架构与分税分级的财政体 性的作用，同时这种考核主要通过单纯的经济指标来评价。这种 制是根本冲突的，地方各级政府间事权与财权划分不清，比如乡 行政上的集权与经济上分权的现实使得地方财力不足。 镇一级财权没有，事权过多。这就是近年来导致乡镇债务危机的 1.对上不对下。乡镇干部受上级委派，接受上级考核，而农 根本原因。 民则对乡镇干部的工作评价、职务升迁基本上没有影响力。乡镇 目前，世界上有一些国家只设立中央和地方两级政府，很多 干部直接和农民打交道，在和上级政府的博奕中，乡镇干部拥有 国家设立了三级政府，比如美国及欧盟的主要成员国。而我国目 信息不对称优势，由此导致了乡镇负债累累而难以得到有效地 —省（市）———地（市）———县（市）———乡（镇）五 遏止。 前是中央—— 级的政府架构。相比之下，我国的政府层级确实过多。 2. 任期短。目前乡镇领导的任期一般在三年左右甚至更 政府层级的划分涉及到管辖幅度的关系问题。政府层级是 短，这就助长了乡镇干部在任期内急于出政绩，甚至借款出政绩 行政体制中纵