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　　央地关系改革的合理方向 张文魁 内容摘要 改革推进中的央地关系与改革央地关系，是两个相互关联、但又各自独立的议题。如果不能正确地处理央地关系，就难以按照十八届三中全会的蓝图全面推进改革；而从财政和公共服务及事责的角度、国有企业和国有资产的角度、权力分配和民主治理的角度来看，央地关系存在更加基础性的问题。按照传统的分久必合、合久必分的逻辑不可能理清央地关系，应该从现代政府职能的角度来重新思考这个问题。总体而言，央地关系改革的方向就是水平性分工和当地化委托一代理，用这样的方法来推进中国改革，才有可能出现一个竞争优化的有序格局。 .. 关键词 改革 央地关系 水平性分工 当地化的委托-代理关系 作 者张文魁，国务院发展研究中心企业研究所副所长。 (北京100010) 一 本文聚焦的主题是“改革推进中的央地关系与改革央地关系”，其中包含两个相互关联、但又各自独立的议题。 首先是改革推进中的央地关系：十八届三中全会开完以后，要全面深化改革，按照深改办的分解，一共300多项改革。这些改革项目要在2020年以前完成的话，到底中央和地方各自发挥什么作用，采取什么行动，才能有力地尽快推进改革呢？ 上海2013年底率先出台了上海市国企改革的指导意见。到2014年底为止，全国有20个省市自治区出台了国资国企的改革意见，而中央的意见一直没有出来。然而，上海出台了国企改革的指导意见，是不是意味着上海的国企改革就可以根据这个指导意见来推进了呢？实际上可能并非如此。最近国务院成立了一个国企改革领导小组，这个领导小组的职能在很大程度上就是对地方国资国企改革的指导和把关，这实际上反映了中央可能担心地方在国企改革方面会抢跑或是跑偏。2014年秋天，中央深化改革领导小组办公室经济生态组，就组织了八个调研小组分赴全国各地做国资国企改革调查，大有如下意味：哪怕十八届三中全会开完了，蓝图画完了，冲锋号吹响了，还是要等中央来排兵布阵，具体安排下一步该怎么走。 十八届三中全会的文件说要发挥中央和地方两个方面的积极性，要尊重地方的首创精神。中国改革开放30多年来，很多改革都是在基层先实验，中央没有文件，或者是中央只有一些原则性的说法，没有很详细的政策和文件的规定。换言之，中央默许地方去闯，然后中央总结经验教训，形成一些规范的做法在全国推广，基本是这么一个改革模式。而实践也证明这么一套做法的确更为有效。比如家庭联产承包责任制改革是从安徽开始的，国企改革是从四川开始的，股份制改革更不用说了。再如十八届三中全会以后说的土地制度改革，其实重庆、成都、广州若干年前都开始了地方实践，中央一直没有明确的说法，而是在观察调研地方的做法。 如果说这么一种模式更为有效的话，但目前却似乎不是这样一套做法。所以说，我们要真正推进改革，必须正视如何处理央地关系的问题。这实际上涉及到一个更为基础性的问题，也就是我的第二个议题，即央地关系本身应该怎样改。我认为，如果央地关系本身有一个清晰的改革目标、改革蓝图，那么我们推进改革的线路就很清楚，只需按照一个很稳定、很清晰的央地关系，各尽其责、各司其职就行了，就不用担心十八届三中全会规定的改革任务能否如期完成了。 改革推进中的央地关系与改革央地关系，这两个议题在中国都非常有意义。我想先讨论第二个基础性的议题，把第二个议题讨论清楚了，再谈对第一个议题的一些看法，自然水到渠成了。需要强调的是，我认为中国未来最大风险可能的爆发点不是金融危机，不是地方债务危机，不是房地产泡沫破裂，而是央地关系，因为我们对之没有重视、没有预警。我希望有越来越多的学者研究这个问题。 二 央地关系为什么需要改革？首先是在实际工作当中，中央意识到央地关系存在的很多问题没有理清楚。所以，在十八届三中全会的文件中尽管没有专门的一章来论述央地关系改革，但在许多章节里都有涉及央地关系改革的内容，这些内容加起来甚至比其中的一章还要多。 比如，十八届三中全会说的关于加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、环境监管、环境保护的职责，有条件的地方探索推进省直管县的体制改革的问题，这其实是央地职责再划分的问题。又如，关于建立现代财政制度，建立和发挥中央和地方两个方面的积极性的问题；建立规范合理的中央和地方的政府债务管理和风险预警机制问题；发展基层民主，健全基层选举议事公开机制问题；减少行政执法层次，加强食品药品等重要领域的基层执法力量问题，这些都涉及央地关系。再如党务层面的，推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化问题，这也与央地关系密切相关。 涉及央地关系的内容还有很多，这充分说明中央已经意识到央地关系需要处理。中国虽然不是一个联邦制的关系，但