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第 1 页 第 一 编 　绪　 论 第 一 章　　行政 法概述 第一节　　行政与行政权 行政和行政权是行政法理论 中的两 上基本概念，它们与行政 法关系相 当密切 。尤其行政权 ，可 以说是行政法产生和存在 的直 接原 因。因此 ，学 习和研 究行政法 ，首先应当从行政和行政权这 两个基本概念入手 。 一 、 行 政 （一 ）关 于 行 政 的学 说 在我国古代典籍中，早就有关于 “行政 ”一词的记载。 《史记 ‘共 和’” 周本记》载： “召公、周公二相行政，号曰 。在 国外 ， 多年前古希腊学者亚里士多德就在其著作 中使用过 “行政 ” 一词。现代英语 一词，来源于拉丁文 这一英文在我国多被翻译成 “行政 ”，另外还可 以译成 “经营”、 “管 理 ”、“执 行 ”等 。可 见 ，古 今 中 外“行 政 ”一 词 的 使 用 由来 已 久。但是，有关 “行政 ”的涵义却众说纷纭，分歧也较大。 “行政”与 “管理”在一定意义上是同等概念。从这个角度理 解 ，所有社会组织包括 国家组织和企业 、事业组织 ，都或多或少 第 2 页 地存在着行政活动 。因此 ，从行政法研究的需要 出发，一些西方 学者就把行政分为两类 ：一是公共行政 ，即国家 的行政 ，也是行 政法上 的行政 ；一是私行政 ，多指企业或者其他社会组织的管理 活动 。两者 的差别体现在三个方面 ：其一是主体差别 。前者主体 为国家行政机关，后者为一般社会组织；其二是行政之权的差别。 前者靠国家权力行政，后者把组织内部权力作为其行政的基础；其 三是管理事务 的差别 。前者管理 国家事务和社会事务 ，后者管理 组织 内部事务 。 行政法上 所指的 “行政”是 “公共行政”，这一认识在行政法 学界较为一致 ，但有关其涵义的解释却见仁见智 。就 国外学者 的 解释而言，有三种观点较为典型： 国家意志执行说 。这种学说最具代表性的人物是美 国行政 学 家 古 德 诺 （ 。古德诺在他 的 《政治与行政》一 书中指出： “在一切政治制度 中，只有两种基本的功能，即国家意 志的表达和国家意志的执行。前者谓之政治，后者谓之行政 ”。可 见，古德诺将 国家活动分成两部分：国家意志表达，即立法活动； 国家意志执行，即行政活动 。古德诺 的解释 ，揭示 了行政 的一个 基本特征 ：即行政具有执行性 。然而 ，随着行政立法 的崛起和发 展 ，古德诺 的这一理论受到一定程度 的冲击， 国家意志 的表达和 执行发生渗透 ，二者 的界限模糊 。国家意志执行说，已经不能概 括行政 的全部涵义。 除外说 。除外说是建立在三权分立基础上 的一种有关行政 的学说，这一学说最为典型 的代表人物是 日本行政法学家美浓布 达吉 。他认为 ：行政是除立法、司法 以外的一切活动 。除外说把 国家职能分为三类 ，排除立法职能、司法职能，余者 皆为行政活 动 。这一学说简 明易懂 ，便于掌握 。但要真正 明确界定行政 的涵 义，除外说 尚有 明显不足之处：一是除外说要依赖于立法、司法 概念 的界定，如若立法、司法概念不清 ，除外说便意义不大 ，因 此除外说的依赖性，也就是其本身的最大局限性；二是行政扩张， 第 3 页 一部分立法、司法职能已纳入行政的范畴，简单地排除，很难表 述行政 的涵义 。 国家事务管理说。美 国 《社会科学大辞典》对行政 的解释 是： “行政为 国家事务 的管理 ”这种观点， 目前不仅在 国外 已