对适用行政合理原则思索.doc

对适用行政合理原则思索作者简介：仇澄（1953- ），男，江苏苏州人，中共苏州市委党校法学教授，主要研究方向为行政法学。 摘 要：行政合理原则中的“合理”，不能简单地理解为道德范畴中的情理。它是体现法律精神和法律原则的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是一个法治的概念。同时，行政合理原则也不绝对排除道德的力量。制定科学的行政裁量标准并付诸执行，是行政合理原则在行政执法阶段的具体表现，也是适用行政合理原则的重要路径之一。 关键词：形式法治；实质法治；合理；裁量标准 中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）10-0067-04 一、适用行政合理原则的必要性 在我国，国家官方文件第一次提出依法行政的是1991年最高人民法院的工作报告，该报告指出：“做好民事和行政审判工作，保护公民和法人的合法权益，维护国家行政机关依法行政。”1993年，中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出各级政府都要依法行政，依法办事，这是最高领导层的层面上肯定了政府要依法行政，拉开了中国行政机关依法行政的历史帷幕。此后，十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略；十六大提出要科学执政、民主执政、依法执政，加强党的执政能力建设；十七大提出要全面推进依法行政的战略方针。在浓郁的法治氛围中，2004年3月国务院出台了《全面推进依法行政的实施纲要》，这个纲要确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、目标任务和措施要求，并对依法行政提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的六项基本要求。在法制建设方面，自1989年制定《行政诉讼法》后，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政大法先后颁布施行，使政府行政行为有法可依，有法可循。现在，多年过去了，我国各级政府的法治意识和法治水平较以往有了大幅度的提高，依法行政的力度进一步加大，法治政府建设取得了长足的进展。但是，我们必须清醒地认识到：首先，在我国部分行政机关及其工作人员中法治意识还较为淡薄，“法律工具主义”的观念根深蒂固，“官文化”和“官本位”的意识还有较大的市场，权力寻租、行政腐败等现象时有发生。其次，随着现代社会经济、技术、教育、文化、卫生等事业的快速发展，政府的社会管理职能和公共服务职能不断扩张。“行政权的扩张不仅在于行政力度的加大，更重要的是在行政权的末端化或者微观化——行政权越来越多地渗入到个人生活以及社会生活的细节中，形成难以计数的碎片，公民不仅是从摇篮到坟墓，而且是从生活的各个方面——房屋、汽车、劳务、教育等等——都有可能牵涉到行政权力”［1］。这使行政权力的滥用难以避免。再则，正如美国学者费斯勒所言:“从平常的邮件传递、垃圾收集和机动车执照发放到非同寻常的将人送上月球，向很多国家派遣维和部队以及对原子能的开发与控制等”［2］，行政机关面临着极其繁重的任务和复杂多变的外部环境，因而在现有法律无明文规定的地方，特别是遇到一些“意外事件”和“特殊情况”时，行政机关必须拥有自由裁量权。这有利于维护社会秩序，但同时也埋伏下自由裁量权的“黑洞”。尤其在我国，由于立法原则性强、可操作性弱，某些法律规范、法律概念具有不确定性，行政机关手中掌控的行政自由裁量权更为活跃。在这种情况下，要维护行政行为的公平正义，传统的合法行政显得有些“力不从心”，合理行政的意义则凸显出来。 在学界，从上个世纪八九十年代开始对行政法的基本原则——行政合法原则和行政合理原则进行了热烈的探讨。对于行政合法原则理论界已形成定论，但对行政合理原则的解释则多有不同。有学者认为，行政合理原则是对行政合法原则的补充，行政行为不仅要合法，而且要合理。违反行政合法原则将导致行政行为违法，违反合理原则将导致行政行为失当。有学者认为，合理原则是行政法治原则的重要组成部分，指行政行为的内容要客观、适当，合乎理性。还有学者认为，合理原则的合理性之相应内涵，在法律规定的范围内是找不到的，而必须到高于法律规则的人类行为规则中去寻找，即从人类公认的道德规则中去寻找。可谓仁者见仁，智者见智，反映出行政合理原则内涵的深邃及其难以界定。这里一个很重要的问题是，对行政合理原则的研究，不能仅仅停留在理论的层面上，我们不仅要研究合理原则的理论构成和主要内容，还要研究它在适用过程中的种种问题，或者说，要在理论和实践结合的层面上去研究、探讨和把握行政合理原则，正确地理解和适用行政合理原则，使合理原则在实践中得到检验，并在实践中发展和获得活力。应当看到，积极地研究行政合理原则的适用问题，对于发展完善我国的法治建设，提高行政机关的公信力，实现行政公平正义，从浅