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“小金库”的治理与防范 主讲：于双庆 第一章 概论第一节“小金库”的产生根源与特点 一、“小金库”的概念 多年来，对“小金库”定义说法不一。一般说来，“小金库”概念有广义和狭义之分。狭义的“小金库”就是1995年财政部、审计署、中国人民银行颁布《关于清理检查“小金库”的具体规定》所做定义：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。这表明“小金库”首先未纳入财务部门帐内或未纳入预算管理，而如果只要纳入财务部门帐内，即使是不符合规定的帐簿，也不属于“小金库”的范畴。 广义的“小金库”是2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中所做的定义：“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位帐簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。这一定义表明，只要单位资金未纳入符合法律法规规定的帐簿，就属于“小金库”的范畴。现在我们对“小金库”的处理一般适用于广义的概念。 二、“小金库”的产生根源 “小金库”产生的根源的腐败，社会腐败是“小金库”产生的温床。很难想像，一个廉洁的政府会容许“小金库”泛滥。具体说来，“小金库”产生有以下几个方面的原因： 委托代理制是产生“小金库”的制度基础 在社会主义国家，人民当家作主，是国家的所有资源（包括国家公权力和经济资源）的所有者。从经济角度而言，政府部门负责人和国企高管（以下通称为部门高管）受人民委托对其所占有和控制资源进行管理，形成了委托代理机制。 企业所有权与经营权的分离是现代企业制度的基本特征，同样社会主义国家制度也体现了所有者与管理者分离的特征。出于提高资源配置效率的需要，国民将国有资产委托部门高管从事管理和经营活动，并依法对他们进行监督和管理。信息尤其是经济信息此时成为委托代理制条件下维系所有者和部门高管监督与分配关系的纽带。作为信息供给方的部门高管是国家机关运行和国有资产经营管理的直接执行者，与社会大众相比，对国家机关和国有企业的运行机制、财务状况和未来发展拥有更多的信息。由于委托代理条件下信息不对称的客观存在，部门高管存在道德风险和逆向选择的可能，法律等外在制度约束和道德等内在制度约束的缺失及不健全，使部门高管道德风险和逆向选择变为现实，从经济领域表现为脱离国有资产管理形成“小金库”为少数人服务。 2. 利益驱动是形成“小金库”的内在动力 早在1776年，亚当?斯密就在其著作《国富论》中提出，“利己性”是“经济人”的本性，“利己心”是每人从事经济活动的动机。“我们每天所需的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出自他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。”从市场经济运行来考察，利益是市场机制的根本驱动力。就个人而言，利益驱动激发了每个人对利益的追求。在社会主义市场经济条件下，发展经济，提高人民物质生活水平是长远的经济目标，利益驱动仍是内在动力，只是我们的部门高管应该代表大多数人的利益，但在经济发展的大潮中，由于部分人道德觉悟不高，约束体制不健全，个人利益的驱动往往会改变部门高管关注的重点，致使社会上出现了为个人或集体利益而损公肥私、损人利已等社会现象。所以，从根源上分析，利益驱动是形成“小金库”的内在动力。 3、社会不公平现象是外因 从理论上讲同一区域的公务员所获的工资及福利应当一致，可事实并非如此，福利差距往往依靠“下金库”的资金支持。同样，垄断行业与传统产业工人之间往往也存在“福利差异”，差异所产生的压力会导致管理层谋求非正常解决途径，采用各种不正当手段谋求团体福利，“小金库”就是谋求部门福利的重要手段之一。国家公权部门和国企恰恰拥有这种资源，公权部门代表国家管理国有资产，行使权力，具有强制性。一旦某公权部门利用手中的权利或资源实现了超出其他部门的福利均衡时，就会引起其他部门不择手段的效仿，行政机关会利用政策制定和管理的权力以及公共资源分配权，而国企则更多地是利用所控制和经营的国有资产为少数人谋取利益。 4、监督、处理不力使得“小金库”日益泛滥 近几年，对查出“小金库”，往往罚款了事，而没有真正触动违纪者痛处。再者，在现行管理体制下，由于一般会计人员的任免、奖惩都由单位做主，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假帐，私设“小金库”，使“小金库”缺乏必要的监管。纪检、审计部门的检查对“小金库”虽起到了一定的威慑作用，但时下由于“小金库”大多打着为小集体利益谋福利的幌子，即使被发现后也仅是对其余额予以追缴，而对其单位领导人和直接责任人的责任追究较少，使“小金库”难以得到有效的遏制。 三、“小金