探究美国河流污染合作治理模式.docVIP

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探究美国河流污染合作治理模式

探究美国河流污染合作治理模式本文以合作治理为主线考察美国的州际河流污染治理。首先通过纵向梳理美国的州际河流污染治理史,分析美国选择当下治理模式的原因。其次,通过横向考察美国时下最为主要的几类合作治理形式(州际协定、“卓越的领导权”项目和水质交易),突显美国州际河流污染合作治理的优势与局限。最后,结合历史和现实,回答美国州际河流污染合作治理模式何以能够良性运行。 美国州际河流污染治理史中的合作治理 (一)美国州际河流污染的合作治理失灵期(1900~1965) 1.合作治理模式的出场:分割治理下的河流悲剧 在美国,工业革命的突飞猛进衍生了层出不穷的环境问题。1880~1890年间,因州际河流上游水污染而陷入饮水危机的人数不断增多,感染疾病并因此致死的人数也在不断增长;到1900年,工业污水排放量已占全美污水排量的四层[3]170,这些被政府和企业家合谋称为“不可避免的城市化产物”危害至深。依据美国宪法,联邦无权介入河流污染的治理,而是由各州自行处理本州的水污染防治事务,于是对于州际跨界河流而言,一种分割治理的体系被建立。因此在地方保护主义和“利益寻租”的影响下,美国河流处于悲剧之中。1910年,热爱“寂静的地方、质朴的人类”的西奥多罗斯福总统在对各州和联邦立法机关发表的讲话中倡导一种“文明的垃圾排放方式”,而不是直接将污水排入饮用水中。然而,除了个别州积极响应外,大部分州为了自身的利益而持反对态度,认为“在下游有足够的自净能力的情形下,要求上游为避免下游水质恶化而承担污水处理的风险支出是违背公平原则的”[4]。面对日益恶化的水环境,一些州开始在河流污染治理方面进行合作,如俄亥俄河沿岸的宾西法尼亚州、俄亥俄州和西弗吉尼亚州在1924年达成共同治理酚类污染协议,决定不对排放酚类污染物的焦炭企业提起诉讼,而是寻求与它们的合作[3]183。 2.市场失灵:合作治理的挣扎 上世纪30年代初,经济危机为联邦权力的拓展提供了机遇。富兰克林罗斯福总统实施“新政”赋予联邦主义以新的内涵,联邦的权力不断地渗透到地方各州和国家事业各领域,新的紧密联系的联邦模式取代了松散的联邦模式,联邦和地方不再恪守传统的权力划分。也就在这个时期,水污染状况持续恶化,民众对州立法干预的期待加强,对联邦政府有所作为的期望也日益迫切。这一时期的合作治理表现出了一定的特点:一方面,各州和工业界为有效抵制联邦权力在水污染领域的攻势,积极主动地开启合作治理模式;另一面,迫于国会的反对和违宪的挑战,联邦政府退而求其次,积极引导地方政府开展合作治理。8年,经过争论和相互妥协,《1948联邦水污染控制法》获得通过,此法有限扩大了联邦政府在水污染方面的作用,最大限度上尊重了各州在水污染治理上的主导地位。联邦政府在此法中表现出了极大的合作意向,乐意以辅助地位为各州水污染控制提供技术支持和资金援助。但在跨州水域污染治理方面,联邦的管辖权仍然有限。如此法规定:只有当水域污染确实损害到邻近州人们的健康和福祉时,联邦才享有管辖权。另外,此法鼓励各州统一立法或达成州际协定解决水域污染问题,但效果也并不明显。实际的结果是此法仍以区域管理为主,并未引入“流域”的管理视角,各州各自为政,地方保护主义盛行,使州际河流污染合作治理成为空谈。 (二)美国州际河流污染的合作治理休眠期(1965~1980) 1.转型的背景:“环境大革命运动”与无效水质标准 由于无政府主义所导致河流污染合作治理模式失灵,致使美国早期的河流污染治理误入恶性循环,河流污染程度进一步加大。在北美五大湖区,鱼类汞含量严重超标,高达危险水平;伊利湖因为过度污染,成为一潭“死水”;俄亥俄州的楚亚和甲(Cuyahoga)河,也因为污染竟然能被引燃八次大火[5]。美国环保主义者蕾切尔卡森在其现代环保运动肇始之作《寂静的春天》中如是说:“不是魔法,也不是敌人的暴动使这个世界受损害而致万劫不复;是人类自作了恶,得自请赎之。”[6]正是环保主义者们的呐喊,将民众唤醒,催生了美国的“环境大革命”,推动了美国河流污染治理模式的变革。由于坚信市场存在或左或右的失灵,加之州政府之间、州与工业家之间环境合作治理的失败,让环保主义者们坚定支持应由联邦垄断水污染控制的权力。这些环保主义者(又称“软绿派”①)具有反市场、反自由主义的特点,他们认为:发展不应该建立在对环境的破坏上,必要时可以因保护环境而舍弃发展。这些思想显然迎合了联邦权力拓展的趋势,特别是在上世纪30年代和70年代的两次经济危机中,国家宏观调控的成功也促使民众和政府对自由主义市场的戒心不断增长,转而支持政府干预。面对严峻的水环境形势,美联邦分别在1951年、1961年和1965年三次修正《联邦水污染控制法》,首先是扩大联邦对水污染的管辖权,由1948年的跨州水域扩大到

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