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行政成本居高原因及化解之道［摘　要］改革开放30余年，中国行政管理体制经历了七次改革，但行政成本居高的问题依然未能解决，这既与政府行为的特性有关，更与公共组织机构庞大人员臃肿，组织设置和人员配备不合理，权力腐败和决策失误等因素紧密相联。为此必须坚持转变政府职能，实行公共治理多元化；完善现行财政预算制度和健全决策失误责任追究制等才有可能医治行政成本过高的固疾。 ［关键词］行政成本；财政收入；财政支出；原因 ［中图分类号］C915 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０129 — ０2 随着市场经济的不断完善和世界经济一体化的深入发展，其所奉行的经济原则迫使政府从以往注重投入的价值观念转变为注重产出，以最低的成本追求效用最大化。党的十七大明确指出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。因此，深入系统地研究我国政府的行政成本，对于深化我国行政管理体制的改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设节约型社会具有十分重要的意义。 一、概念界定 目前学术界对于行政成本的界定并未达成共识。比较有代表性的观点有：1.行政成本是政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源〔1〕；2.行政成本是指国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出和外交支出〔2〕；3.行政成本有预算内和预算外之分，以是否经过人大审议通过为界。〔3〕 美国会计学会1951年对成本所给出的权威性定义是：为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲。〔4〕行政成本最关键之处在于这些“价值牺牲”都需要由国家财政资源予以开支，而在我国由国家财政资源开支的部门除了行政机关外、立法机关、司法机关外，还有执政党和各民主党派以及人民团体。据此，我们认为行政成本是指各级国家机关、中共和各民主党派及其人民团体为了履行其政治或公共管理职能而维持其自身运行所产生的由国家财政支付各种费用，同时包括预算内和预算外费用。 很多人都误以为行政成本是一个逆指标，即行政成本越低越好。实际上，行政成本应该是一个中性指标，即行政成本应保持在一个合理的范围之内。行政成本过低，无法满足各类公共组织履行其职能的需要；行政成本过高，则不仅加大了财政负担，而且会产生挤压效应，进而影响社会的可持续发展。 二、行政成本居高的表现 1.行政成本占财政支出的比重不断攀升 1982年来，我国预算内行政成本占当年财政总支出的比重虽然部分年度略有波动，但总体上呈现出较大幅度上升趋势。从1982年的6%到2007年的历史最高点17.6%，2008年开始有所下降，但依然维持着16%的较高比例。如果将预算外行政成本计算在内，这一比重将更高。 2.行政成本增长速度超过同期财政收入增长速度 1979-2003年间，除了1985、1997和1999这三年之外，其余年份预算内行政成本增幅均高于同期财政收入增幅，有的年份甚至超过出十余倍。2004-2008年间，财政收入增幅超过了行政成本增幅，但2007年的行政成本增幅却超出财政收入增幅23%。1979-2008年，行政成本年平均增幅为19.8%，财政收入年平均增幅仅为14.5%。 3.中国行政成本位居世界首位 2003年我国预算内行政成本占财政支出的比重为14%，加上预算外行政成本这一比例高达26%〔5〕。这一比例不仅超过了国际货币基金组织15.6%的标准，而且远高于同期的其他国家。 2006年中国预算内行政成本占财政总支出的18.7%，如果将预算外行政成本也计算在内，高出世界平均水平25%。〔6〕 三、行政成本居高的原因 1.政府行为的特性使然 （1）政府行为的垄断性。在公共产品的供给上，政府通常是惟一的主体，因而具有极高的垄断性。政府行为的垄断性在排除外在竞争压力的同时也减弱了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。穆勒在《公共选择理论》一书中指出：当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。〔7〕美国学者萨瓦斯持同样的观点，他认为公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%-95%。〔8〕 （2）政府行为的非市场性。政府经营组织在管理经济中缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确的货币量化标准，这种情况也就难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。在这种情况下，政府可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。它表现为政府不适当地扩大机构、增加人员、提高薪金和办公费用，造成浪费。 （3）政府行为的非盈利性。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显的特征：一是权力的不对等。国家税款