试论小城镇规划的困境和出路——兼论《镇规划标准》实施建议.pdfVIP

高层声音■]观点交流■优秀论文 兼论《镇规划标准》实旋建议 齐立博 摘要：快速城镇化过程中，小城镇规划面临 以适应部分小城镇的发展需要， “扩权强镇”顺应 理论研究与规划实践脱节、规划标准适应性滞后 而生，赋予个别小城镇部分县级管理权限。从2005 和面对现实的规划作用尴尬等困境。本文提出了 年浙江省提出“扩权强镇”以来，安徽、山东、河 “刚性”和“弹性’’改进思路． “刚性”包括实 南等省均提出了试点。 “扩权强镇”已经成为小城 施区域功肖乏控制、基本公共服务功能保障和“两 镇层面深化管理体制综合改革的典型政策。 规合一”三个方面． “弹性”包括应对市场需求 1．2不同于城市的理论和现实土壤 的一揽子规划框架和顺应村民自治的规划互动反 1．2．1城市与小城镇理论基础差异 馈机制两个方面。建议《镇规划标准》实施中， 现代城市规划理论基础可溯源至“田园城市”理 省级层面按大城市郊区镇、县域中心镇、特色镇 论、“城市美化运动”和公共卫生改革，是对城市人 和一般镇四种类型对小城镇进行分类引导．镇域 口集聚和工业化冲击下市场失灵的空间政策改进。 层面落实“两规合一”、细化镇村布局技术。 小城镇规划理论基础完全不同于城市规划理 关键词：小城镇：规划：困境；出路 论，工业化对城市的冲击不可避免的蔓延到一部分 7一小城镇建设 小城镇，城市病等问题开始出现在这部分小城镇中。 1快速城镇化过程中的小城镇 更多的小城镇并没有机会接收工业化的洗礼，完全 1．1小城镇从均质化走向分化 是一种自组织空间形式，直接面对全球化和信息化 1．1．1建制镇数量增加与乡镇撤并并行 的冲击。 1978～2013年，全国建制镇数量从2173个增加 基于工业化和人口大量集聚的城市规划理论， 到20113个。2002年之前，建制镇数量不断增加， 被不加区分的大量照搬在小城镇规划中，小城镇自 2002年之后随着小城镇撤并建制镇数量开始减少。 组织形态肌理受到巨大冲击。 东部发达地区小城镇撤并力度更大。以江苏省 1．2．2城市与小城镇土地制度差异 为例，1999～2012年，乡镇行政区划进行14轮调整， 城市土地以国有土地为主体，在土地市场化进 乡镇总数已由1974个撤并为932个，全省乡镇平 程中，国有土地的价值通过房地产市场化得到体现 均规模为87．79平方公里，人口6．06万人。 乃至放大。国有土地交易形成的城市政府土地财政， 1．1．2人口流动促使小城镇规模分化 直接支持了城市功能的强化和基础设施的优化。可 根据《中国流动人口发展报告2013》，2012 以说，土地市场化直接推动了21世纪以来的城市 年我国流动人口数量达2．36亿人，相当于每六个人 规模扩张和功能集聚。 中有一个是流动人口，人口流动使小城镇产生分化。 小城镇土地普遍以集体土地为主体，集体土地 人口净流出地区和净流入地区4小城镇发展态 市场化存在天然的制度缺陷⑨，除部分发达地区的 势明显不同。人口净流出地区小城镇缺乏增长动力， 小城镇之外，市场化之手始终游离于小城镇建设之 小城镇发展长期停滞甚至处于萎缩状态。人口净流 外。这种情况下，小城镇的发展依赖于集体经济的 入地区小城镇急剧膨胀，常住人口达到中小城市规 发展，著名的“苏南模式”中小城镇快速发展与集 模～，