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论公共行政组织的规制 周佑勇木 在现代社会，日益繁杂的公共事务己使得行政机关难以单独应对，传 统上由行政机关承担的公共任务已经越来越多地转由非行政机关的公共 行政组织叫来处理，由此彰显出公共行政组织日趋重要的地位和作用。但 是，新生事物的发展往往并不总是一帆风顺，而会伴随着各种问题。公共 行政组织的快速发展不可避免地将众多不可忽视的问题呈现在我们的面 前，如何对公共行政组织加以有效的法律规制，以保障公共行政组织的健 康发展并使之符合法治的轨道和宪政的目标，是我们必须关注和认真对待 的重要课题。 一、引言：公共行政社会化与公共行政组织的兴起 国家与社会的二元并存是现代国家的基本特征，国家发端于社会并对 社会加以治理。国家与社会的分化，是法治生成的基础。市民社会与国家 的分化、对立和互动发展，造就了私人领域和公共领域、特殊利益和普遍 利益、个体权利和公共权力、多元社会权利和国家合法性、市民文化和公 共理性的分野、冲突与整合。正是这一复杂生动的历史进程，产生了社会 ·东南大学法学院院长，武汉大学法学院教授、博士生导师。本文与武汉大学法学院博士研究生王 青斌合作撰写。 ①公菇行政组织，广义上包括了行政机关以及除行政机关外的其他承担公共行政任务的组织。本文 中的公共行政组织仅指后者。 152公共行政组织及其法律规制暨行政征收与权利保护 成员对自由和权利的浓重价值关怀、对权利制约权力的热切诉求和权利、 权力与义务的法律规制构架，促进了法治的生成和发展∞。在国家与社会 的关系上，大体上有两种分野，即“强国家一弱社会”和“弱国家一强社 会”两种模式。在中国传统的高度集中的计划经济体制下，国家控制了一 切，社会丧失了独立性，社会与国家出现了同构状态。在这种社会体制下， 大多只见权力而不见权利，重视公共利益而忽略个体利益，对法治的需求 也很弱。与之相对应，在传统的公共管理中，政府常常扮演着全能的角色， 对社会事务采取大包大揽的做法，但其效果并不理想，政府常常处于“什 么都管而什么都管不好”的尴尬之中。 由于高度集中的计划经济体制严重影响了经济的发展，中国政府进行 了以建构市场经济体制为目标的市场化改革，开始更多地重视个体在社会 经济发展中的能动性和利益需求。这种改革反映在国家与社会的关系上， 即着手确立“小政府、大社会”的政治经济体制。与中国的市场化改革相 适应，中国的公共行政出现了社会化的趋势，很多在旧体制下由行政机关 承担的公共行政事务开始向社会转移，由非行政机关的社会公共行政组织 承担。“在市场经济发展和由此而增长的社会组织与公民的自主自治权利 要求促使下，行政权垄断一切的局面被打破。同时由于政府承担社会服务 的任务过载，也需要卸去一些本可以或本不该由它拥有的权力，‘下放’ 给非政府组织。”罾公共行政社会化，是不可逆转的趋势，是社会发展的必 然，原因在于： 一是利益多元化发展的需要。在计划经济体制下，个人利益被湮没在 集体利益之中，同时也欠缺相应的利益表达和维护机制。市场化改革唤醒 了个体追求自身利益的意识，也催生了不同的利益共同体，从而使社会处 于利益多元化的状态。不同的群体，有不同的利益、不同的需求，这种利 益需求应有合理的渠道表达和合理的机构维护@。单一的国家治理模式主 ①马长山：‘国家、市民社会与法治》，商务印书馆2003年版．第14页。 ②郭道晖：《权力的多元化与社会化》，《法学研究》2001年第1期。 ⑤应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》．法律H{版社2002年版，第236页。 论公共行政组织的规制153 要着眼于社会整体的利益，难以满足利益多元化的需求，因而，公共行政 社会化是利益多元化发展的需要。各种不同的行业组织、社区自治组织等 就是满足利益多元化需求的产物。 二是行政民主化的需要。随着社会经济、文化生活的发展。国家职能 日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不 能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发 展趋势∞。公共行政社会化，能够为公众提供更多的直接参与社会治理的 机会，个人可以有更多的机会直接参与到与自身利益相关的社会事务中去。 三是控制行政权的需要。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休 止④。权力过