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论公共利益的边界283 论公共利益的边界 张大海。 一、问题的提出 2004年修订的《宪法》第13条规定：“公民的合法私有财产不受侵犯，国家依据法律规定保 护公民的私有财产和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产 进行征收或者征用并给予补偿。”短短数语背后，蕴藏着我国宪法的重大变化——私产入宪。但 是，在许多学者和有识之士欢欣鼓舞的同时，一个不容忽视的问题摆在我们面前，那就是，什么是 公共利益?公共利益的边界在哪里?对此，我国法律并无明确规定。事实上，到底什么是公共利 益，没有哪个国家的法律有明确的规定。原因主要是公共利益的“利益内容”的不明确性和“利 益主体”的不确定性所决定的。 由于公共利益概念的不明确性，现实中，公共利益被无限延伸和异化，少数政府机关高举公 共利益的大旗非法干预私权利，侵犯了相对人的合法权益。当罗兰夫人走向断头台之前慨叹： “啊!自由，多少罪恶假汝之名以行。”在此我们也可以说：“公共利益，多少非法行为假汝之名 以行。” 因而，在推行依法行政、建设法治政府的今天，界定公共利益的边界具有重要的理论价值和 实践价值。 二、公共利益的概念 (一)公共利益概念的起源和发展 公共利益(publicinterest)的概念起源于古希腊，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国 家观”。在中世纪，当亚里士多德把人界定为政治动物的时候，实际上就把人看作是他那个特定 社会整体的一部分。与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被 视为一个社会存在所必须的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国 家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会的物化形式即公共 利益。亚里士多德并以此作为划分政体好坏的标准：“依绝对公正原则来判断，凡照顾到公共利 益的各种政体就是正当的或正宗的政体，而那些只照顾统治者们的政体就是错误的政体或正宗 政体的变态(偏离)。”[1]可见，亚里士多德将公共利益视为共同幸福，其强调公共利益和个人利 益的一致性，淹灭了个体对个人利益的追求。这种理念延续下来，影响了近代西方启蒙思想家甚 至当代。如法国启蒙思想家卢梭认为：“惟有公意才能够按照国家的创制的目的，即公共幸福，来 指导国家的各种力量。因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这 些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”(2]在卢梭看来，公意永远是公正的，它只着眼 ·河南省安阳市人民政府副秘书长、法制办主任。 [1】参见[古希腊]亚里士多德：《政治学，吴彭寿译，北京商务印书馆1965年版，第132页。 [2】[法]卢梭：社会契约论，何兆武译，北京商务印书馆1980年版，第35页。 284中国行政法之回顾与展望 予公共利益，且并非所祷入的利益，即并非“个别意志”的总和，也不是摆脱了所有秘已之心和自 我主义熬独特懿个入意志。“声援魏蓑要贡献是势近代皱治生活羹定了合法经豹基石——公意 和公共利益。”(3】 古代社会对公共刹益的理鹪完全吞没了个人，忽略了社会构成细胞——个体的剁箍，随着欧 渊文艺复兴，现代自然法学派隧之褥蠢发震，入们对公焚利益盼汲识和理解发生了变化。近瑷代 许多思想家将鬓家毳佟是“一群囱出入炎享受公共利蘸两结合越来的湖体。”国家的主簧任务是 通过理性论证的力量能够同意的被出色地决定按同章福的那样的东西。”“对不同的个人或团体 两言，共同的幸橱势必意味着不圈的东锺。”(4】显然，熊彼特不认为孝在公共剩簸，她更多的将眼 光放在个体之间在价值观念的差异上来，更强调个入的利益而否定公共利益。缀然他的观点有 失镝簇，褒健开创了～种重视个体剩羲鹣观念，扶两将公共利益翻个俗裂益联系起来考虑。 到18世纪，西方自由经济的鼻祖溉当·斯密从社会经济学角度，论述了市场这必“肴不见的 手”的作用，认为个人剁益会在市场机制的作用下自动促进公共利益的实现。自由主义的公共利 益观念直接影嚼了资本主义国家早期鹩关予政府的疆念，奉行“管褥越少酶政府就越是磐的政 府”，政府应当作为公麟的“守夜人”，对社会经济生活不进行干预。程自由主义公益观者看来， 社会熬蠹个体成员缎箴豹，个入利益蹙公共穰盏麴綦硝，每个入在遥求个人耧益葬雩，蠢然螽然恁 就增加了整个社会的利益，损害了个入利益