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论公共利益的法律边界 沈荣华。 近年来，伴随着“旧城改造”、“园区开发”、“大学城”、“高尔夫”的浪 潮，所谓“为了公共利益和国家需要”而征地、毁田、强制拆迁等报道常常见 诸于报端。在这些浪潮中，或假借“公共利益”进行商业拆迁，或盗用“公共 利益”进行“搭便车”寻租，其结果是投资者、开发商谋取高额利润，地方政 府政绩显赫，拆迁户噩梦开始。于是，一个疑团在人们心中升腾：难道实现 “公共利益”就要侵害国家利益，就要使一部分人利益受损?一部分地方政府为 什么会如此热衷于实现“公共利益”?到底什么是公共利益? 本文试图运用社群主义理论的分析工具，从新公共管理的角度探讨公共利益 的法律内涵与边界。 一、视角：“公共利益”的基本内涵 何为公共利益，目前理论界可谓众说纷纭。有人说，“公共利益是一个特定 的社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会 价值。”[1]美国学者克鲁斯克和杰克逊说，“公共利益是指社会或国家占绝对地位 的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益，公共利益表示构成一个政体的大 多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利 而不只是几个人的福利。”[2]《牛津高阶英汉双解词典》解释公共利益是指“公 众的、与公众有关的”或是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方 政府提供的)”o【3】《当代西方政治学新词典》将公共利益解释为公众追求的公 共善的物化形式，而“物化形式的公共利益又可分为两类：一类是非产品形式 ·苏州大学教授。 (1)李俊彪：“治道变革：公共利益实现机制的根本转变”，载改革开放论坛)2000年第8期。 【2](美)E·R·克鲁斯克、B·M·杰克逊：公共政策词典，上海远东出版社1992年版。 (3)(牛津高阶英汉双解词典，商务印书馆。牛津大学出版社1997年版，第1196页。 论公共利益的法律边界559 的公共利益；另一类是产品形式的公共利益”， “产品形式的公共利益”就是 “各种各样的社会福利”，而非产品形式的公共利益则较复杂，(1】它主要指社群 中所共同追求的价值、原则和精神上的共同理念。我国《土地管理法》中三处 提到了“公共利益”，但都没有对其内涵予以明确界定。 究竟何为公共利益?笔者以为，要正确界定公共利益的内涵与边界，首先必 须正确运用与把握认识问题的分析工具与切入点。自由主义理论主张权利优先于 权力，个人权利优先于公共权利。亚当·斯密极力倡导经济自由、契约自由与竞 争自由；密尔坚决维护个人的言论自由、出版自由等社会自由；新自由主义者提 出了“积极自由”的概念，主张个人自由和社会整体的协调发展。哈耶克探讨 了以个人自由为基础的自生自发的人类合作秩序；波普尔提出了以个人自由为根 本的“渐进社会工程”和“开放社会”的思想；诺齐克在《无政府、国家与乌 托邦》一书中再度重申和论证了以个人自由为绝对道德边际约束的自由至上主 义；而公共选择理论则认为，政治市场中的人可能和经济市场中的人一样的自私 贪婪、一样的追求自身利益。总之，自由主义的基本原则和前提预设是个人主义 的，他们主张由个人私人拥有利益，坚持个人是第一位的、基本的，而社会和国 家相对于个人具有次生性质、是第二位的；个人是价值的终极源泉，是道德的主 体，是社会行为的最终承担者，个人利益至高无上。当然，自由主义也认为对个 人利益的强调，并不会导致无政府、无秩序，只要遵循一定的普遍公正的行为规 则，个人自私、理性的追求就能达至社会整体的协调和繁荣，就会自发产生一种 具有渐进演变性质的合作扩张秩序。显然，自由主义理论无法正确界定公共利益 的内涵与边界，也无法正确解释我国目前假借公共利益而侵害个人利益的现象。 社群主义批判了自由主义。与自由主义以自我和个人为出发点不同，社群主 义的出发点是社群。社群主义强调社群对于自我和个人的优先性，强调普遍的善 和公共利益，倡导从“权利政治”转向“公益政治”。社群主义认为，个人的自 由选择能力与各种个人利益都离不开个人所在的群体，因此，只有公共利益的实 现才能使个人利益得到最充分的实现，只有公共利益才是人类最高的价值。早期 的社群主义者如费迪南德·腾尼斯和罗伯特·尼斯比特等，关注的是权威和社会 结构问题，特别注重社会和谐；现代社群主义者如罗伯特·贝拉、查尔斯泰勒、 迈克尔桑德尔以及迈克