论能源法的变革.pdfVIP

论能源法的变革 马俊驹 龚向前 （清华大学环境资源能源法研究中心，北京 100084） 摘要：当代能源法正在发生深刻的变革。各国能源法的调节模式逐步从国家垄断和所有的传统模式或具有 特许权垄断与严格规制的私人所有模式，向有限的能源市场化转换；随着能源环境（气候）问题的突出， 能源法的发展日益呈现出生态化趋势，从局限于确保供应安全转变到以管理外部性、调节需求与改良利用 为重点；由于能源与社会发展的密切关联，能源法也正在通过若干权利导向的机制走向人本化。能源法这 三种变革趋势表明了其承载的经济增长、社会公正与环境保护的三种法律价值。 关键词：能源法 市场化 生态化 人本化 能源法虽久以有之，甚至可追溯到15 世纪英国普通法中的财产法则。但蔚然成形便是20 世纪70 年代石油 输出国组织（OPEC）禁运与油价猛涨的时候。然而，什么是能源法？并未有一个普遍接受的定义。澳大利 亚学者布拉德布鲁克（Bradbrook）将能源法定义为：“个人之间、个人与政府之间、政府与政府之间、州 与州之间有关所有能源的权利与义务的分配。” 国内有学者将能源法定义为“调整能源合理开发、加工转 换、储运、供应、贸易、利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的能源法律规范的总称。” 笔者 主张将能源法视作一个交叉领域，即有关能源开发利用的各种法律关系的总和，无论公法、私法。因为能 源问题不仅涉及到能源工业本身，对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全 身的利害关系，需要以跨学科的视角来研究能源法问题。 当前，能源已经成为了世界的焦点问题，也是我国可持续发展的核心问题甚至“瓶颈”。一方面，虽然国 际国内能源的总体形势决定了中国仍能在未来相当长时期内实现能源的稳定供应，但要保证国民经济持续 快速的增长，能源形势仍十分紧张；另一方面，虽然我国能源开发利用的空间与效率还有较大挖掘潜力， 但其给自然环境带来了极大的压力，也存在着诸多社会问题。在这种背景下，能源法的完善无疑是中国的 改革、发展与法治化进程中的一件大事。总体而言，我国的能源立法较为滞后。因此，必须在正确评估国 内国际能源问题与能源立法经验的基础上，把握当今能源法发展与变革的趋势，服务我国能源立法。 一、能源法调节模式的有限市场化 由于能源对经济安全与公众生活的至关重要性，以及能源基础建设所需要的庞大投入，各国历来对能源产 业实行集中的政府介入，对作为网络型产业（Network-bounded）的电力与燃气行业尤其如此。因此，能源 产业往往具有自然垄断性。这在法律上主要有两种表现。其一是能源企业的行政化，即能源企业在实际上 承担政府机构的职责并行使了政府机构的权力。它们往往以国有企业的形式由政府掌控，在非营利的基础 上按政府意志运营，具有法律上的垄断地位，并负有开发、生产、输送与销售能源的公共服务的职责。其 二是对私有能源企业的严格管制。以电力企业为例，私人公司往往服从公用事业委员会的政治指导，其利 润、定价、投资与管理结构都要接受政府监管。相应地，私人公司“获得特许经营权，或在一特定领域内 供应电力的合法垄断地位。” 总的来说，能源主要是作为一种公共服务，其次才是作为一种商品。相应地，传统的能源法律关系更多地 体现出行政法的特征，或者说是能源行政法，即以维护能源行政管理关系为基础，以政府行政命令直接管 理能源事务与能源企业服从政府命令为方式，包括能源经营特许权的授予、产供销计划的执行、税收征管、 企业征用或国有化和补贴等。这种国家对能源产业的介入不是现代经济法意义上的国家对市场的调节，因 为没有确立市场主导能源资源与产品配置的法律基础。在这个意义上说，“能源法仅仅是公共行政法的一 个分支”。 自上世纪70 年代末以来，鉴于国有能源公司的业绩低下和过度的补贴负担和投资成本，世界上许多国家的 能源法调节模式发生了转变，即“从国家垄断和所有的历史模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有 模式，向自由化能源市场的转换”， 目的是激励竞争从而提高效率，增强私人部门所有权与投资。尽管具 体方式互不相同，能源市场化通常包括两个方面。其一是能源部门在所有制模式上的多元化。例如，能源 产业可更多地由私人营利性企业来运营。继加拿大、芬兰、法国、意大利和英国等国家率先对国有石油公 司实行私有化后，在欧洲、北美与亚非拉许多发展中国家纷纷向私人部门开放能源行业，或引入私人参与 燃气运输和销售，或通过股份制经营电力；其二是放松了对能源部门的政府管制，包括更少的价格控制与 进出口限制，促进能源产品与服务的商品化。即使是燃气与电力这一传统上具有自然垄断的网络型产业也 经历了深刻的变革，不仅使国内外企业获得出售燃气或电力