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适应市场帆制的环境法制建设问题研究 --2002年中国环境资漂涪学研讨会(2002．10．22-25·西安)论文皇 论排污权交易的法律问题 蔡守秋‘ 一、排污权交易法的发展概况 为了控制大气污染和酸雨，美国通过立法采取了一系列手段．其中推行捧污权交易是最有效的手 段。该手段于20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，首先在美国‘清洁空气法及其修正案中 得到应用。从20世纪70年代开始，美国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理， 逐步建立起以气泡、抵消、银行和排放减少信用为核心内容的捧污权交易法律和政策体系． (一)国s,I-排污权交易法的发展概况 长期以来，多数国家的环境资源立法主要采取行政控制手段来保护环境，即以美国1970年‘清洁 空气法为代表的“命令和控制式”手段；由于现实存在的严重的污染问题．当务之急是治理污染， 命令控制手段自然成了保护环境和资源的主要措施。实践证明，采取应急性的命令控制手段，特别是 从法律上规定一些具有法律强制性的行政命令手段，较快改善了环境质量。如果说这种行政命令方式 有缺陷，那就是忽视经济成本和效益的计算。一些国家的经验表明．尽管命令控制手段在许多情况下 产生了有益的效果，但也带来了一些问题和副作用．何如：通过命令控制手段推行环境保护措膪的成 本或达标成本远远高于人们预期的水平，某些命令控制手段有可能妨碍经济的发展．在这种情况下．针 对命令控制手段所可能造成的高额成本和不经济的低效率状况．人们开始寻求既不制约或妨碍经济发展、 又能实现环境和资源保护目标的其他手段．即试图寻求成本更低、更有效的防治污染的经济刺激手段。 美国1970年‘清洁空气法》规定了6种常规空气污染物和7种危险空气污染物．美国环保局对每 一种常规空气污染物在一定时期内在室外空气中的浓度规定了法定的最高限度(称为环境空气质量标 准)，并规定无论在什么地方都必须在法定期限内满足规定的环境空气质量标准(包括初级标准和二级 标准)．但是，由于1970年‘清洁空气法)本身的缺陷(主要是缺乏经济刺激手段．单凭行政命令控 制)，到1975年在许多地区到法定期限仍然没有也无望达到环境空气质量标准．为此，田会不得不于 1977年对‘清洁空气法)进行修订，该法规定：推迟迭标期限到1982年(适用于与人类健康有关的初 级标准)和1987年(适用于臭氧和一氧化碳)：联邦环保局负责划定空气质量控制区、制定环境质量 标准、对现有排污源制定严格的捧污标准(即法定最高限度)．并要求各州制定实施计划、。最佳可行 的治理”标准和“最低可实现捧污率”(即全国所有同类型污染源所达到的最低排污率．或者是任何州 实旖计划中包括的同类污染源的最低捧污率)；将所有未达到标准的地区列为未达标地区(又称肮脏空 气地区)加烈特别严格的控制，要求该地区逐年减少排放量以保证在规定期限内达标；凡在未达标地 区新建或改建污染源或者将此类污染源投入运行者，都必须持有许可证，这种许可证只有在满足下列 条件时才能颁发，即现有的、新建和改建的污染源所排放的污染物的总量大大地低于现行的州执行计 划所允许的现有污染源排放的污染物的总量；将空气质量好于环境标准的地区列为清洁空气地区(又称 染物浓度的最大容许增长或容许增量，在PSD地区建立新的污染源必须获得许可，获得许可的条件是 污染源必须配备。最佳可行的治理技术一’要求每新建一个污染源就必须减少一部分容许增量，当容许 增量用尽后。即使空气质量比普通环境标准所要求的还要清洁．该地区空气质量也不允许进这一步恶 化．这些规定意味着，新建和改建的污染源只能取得相当于该州执行计划所允许的排放量减去当时实 际摊放量后所得的那一部分差额量的捧放许可证。由于上述规定，产生了如下问题：要求未达标地区 逐年减少捧放量，而新建、改建企业必然增加污染量。如何解决这一矛盾?规定防止明显恶化地区(PSD 地区)污染物浓度的最大容许增量，在容许可增量用尽后．新建、改建企业的增量如何解决?对新污 染源规定严格的条件和繁琐的审查程序，通过新建企业发展经济与环境保护之间的矛盾如何解决? 为了解决上述矛盾，美国环保局(EPA)在实施该法时提出了捧污权交易的设想．引入了。捧放 减少信用”(等于允许排放置与实际捧放量之间的差额)这一概念。井围绕。捧放减少信用。(emissions ‘蕖守秋．武汉大学、福州大学和湖南大学教授、博士生导师．中固法学会环境资源法学研究会剐舍长