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684中国行政法之回顾与展望 正当程序：依法治校的关键 肖 萍+ 一、问题的提出 自从依法治国的基本方略确立以后，我国政府开始全面推进依法行政，实行政府职能的转 变。在这场变革中，高等学校这个被人们视为“特别权力关系”的领域，也开始接受法治的考验。 一起起以高等学校为被告的行政诉讼案件，正在挑战着我国高等学校的管理体制。而在20世纪 90年代以前，我国高等学校的内部管理行为没有法律调整，也没有进入司法审查的范围。直到 1995年，我国先后制定了《教育法》、《高等教育法》，高等学校的内部管理行为开始受到法律的调 整，尤其是1998年我国的法院产生了第一例高等学校内部管理行为的判例，即田永诉北京科技 大学案，法院开始对高等学校内部的管理行为进行司法审查。1999年教育部首次明确提出要 “积极推进依法治校”。至此，依法治校已成为深化高等教育改革，推进高等教育事业健康发展 的必然选择。 依法治校，简单地讲，就是广大师生员工依照宪法和法律的规定管理学校的各项事务。依法 治校的“法”，从形式上看，是指法律、法规、规章层面上的规范性文件；从内容上看，既包括实体 法，也包括程序法。学校作为教育法律关系的主体，享有宪法和法律赋予的自主办学权。但自主 办学权并不是独立于法律之外的。根据法治国家的基本原则，我国的《教育法》、《高等教育法》 明确规定，学校及其教育机构“依照章程自主管理”、“依法自主办学”、“依法接受监督”。这表 明，高等学校自主管理权的行使必须遵循法治原则。这里的“依法”不应理解为干涉自主权。高 等学校的自主权应该得到尊重和法律的保护。但这里的自主与一般的“自由”一样，决不是没有 限制的，它以法律为边际。正如行政机关行使自由裁量权一样，法律赋予行政机关在法定的范围 内有自主选择的余地，但必须合理裁量，不得滥用自由裁量权。高等学校行使“自主权”也应当 遵循正当程序原则，体现合理性，不滥用自主权。这是高等学校依法治校的关键和核心之所在。 我国的司法实践表明“……按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益 的原则出发，作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理 者本人提出申辩意见。北京科技大学没有按此原则(即正当程序原则——作者注)办理，忽视当 事人的申辩权利，这样的管理行为不具有合法性。”[I] 可见，高等学校作为法律、法规授权的行政主体，法院已对其办学行为进行合法性审查。这 种审查既包括实体方面的审查，但更重要的是程序方面的审查。因为实体方面如颁发学位证书， 涉及到专业技术方面的问题，法院更多的是尊重学校的自主权，但如果学校拒绝颁发学位证书存 在程序方面的瑕疵，则法院可以程序违法撤销该决定或要求高等学校重新作出决定。因此，高等 学校在教育教学管理中，应抛弃“重实体，轻程序”的观念，把正当程序原则引入教育教学领域， ·南昌大学法律学系教授。 [1】田永诉北京科技大学案，载《最高人民法院公报)1999年第4期。 正当程序：依法治校的关键685 实现高等学校内部管理的法治化。 二、正当程序在高等学校内部管理中的地位 程序不当或程序瑕疵是高等学校内部管理中较为普遍的问题。在“狄克逊诉亚拉巴马州高 等委员会案”、“戈斯诉洛伯兹案”、“佩蒂诉伦敦大学案”中，教育机构均因程序失当而败诉。在 北京科技大学、北京大学、武汉大学等高校中发生的多起因学籍管理以及拒绝颁发毕业证、学位 证所引起的诉讼中，学校败诉的理由无一不是程序不当o(2】所谓程序，简单地讲，就是过程，包 括步骤、顺序、方式、时限方面的内容。在我国，受传统的“重实体，轻程序”观念的影响，无论是 政府的行政管理活动，还是学校的教育教学管理活动，按程序办事的意识普遍淡漠，正当程序的 观念亦相当落后。 正当程序是法律创制、法律执行、法律实效和法律权威的保障。法律的任务就是用公正的程 序推导出法律真实，并用这种法律真实对客观事实做出法律上的判断，而不公正的程序必将导致 不公正的实体结果。缺乏程序的法律或制度无异于道德或政策。法律固然需要国家强制力来保 证，但是这种强制力有可能使法律权威异化为粗暴的威力。人们对公正的理解和对法律权威的 体验首先是从“能够看得见的”程序开始的。程序一方面维持法的稳定性和权威性，另一方面又 “使无限的未来可能性尽归于一己”，容许选择的自