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中美水污染防治法比较研究 王晓冬 （中国矿业大学环境与资源法研究所，江苏徐州，221008） 摘要：为了借鉴美国在利用法律手段防治水污染问题上的成功经验，本文从中美 两国水污染防治法的立法目的和调整重点、管理体制、调控机制、管理措施和实 施保障等方面对两国的水污染防治法进行了初步比较。在此基础上，文章对完善 中国的水污染防治法提出了一些建议。 关键词：中国 美国 水污染 法律机制 水污染一直是各国污染防治中的重点，水污染防治法也是各国环境法中最为重要 组成部分之一。作为环境法制比较先进的国家，美国20 世纪60、70 年代之前严 重的水污染促使联邦政府制定了以1972 年《清洁水法》为核心的一系列法律法 规，通过法律及其实施控制水污染，在经过不断努力后取得了明显的效果。与之 相对应的是，我国自改革开放以来，水污染问题不断加重。虽然我国早在1984 年就颁布了《水污染防治法》（此后又在1996 年修订），希望借助法律的作用 防治水污染，但效果不是很好。在此背景下，本文拟从中美两国水污染防治法的 立法目的、管理体制、调控机制、监督手段和保障措施等方面进行比较研究，以 期找到美国某些成功的经验、推动我国水污染防治的法制建设。 一、立法目的和政策目标 两国的法律对水污染控制立法目的的表述及其效果是不一样的。美国《联邦水污 染控制法》(以下简称《水污染法》)的立法目的很简单：“恢复并保持国家水体 的化学的、物理学的和生物学的完善性质。”美国《水污染法》的规定言简意赅， 突出了一个单一中心。为实现立法目的，《水污染法》还规定了两项有时间限制 的具体国家水质保护目标；在针对不同排污类型的管理中也规定了具体目标。为 达到目标而规定的五项国家政策也很具体、实在，是可立即付诸实施的行动纲领。 我国的《水污染防治法》立法目的是：“防治水污染，保护和改善环境，以保护 人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”。这一表 述包含两个层次和多个并列的中心语。按照这一表述，在“防治水污染，保护和 改善环境”这一目的之上还有一个更高层次的目的，即“保障人体健康，保证水 资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”。因此，在修订《水污染防 治法》时，似有必要进一步明确立法目的，并在法律的总则阶段对这一立法目的 给予准确、肯定、简单明了的表述。不过，我国的《水污染防治法》不仅未对实 现立法目的规定带有时间限制的目标，而且未在法律中给予有关水污染防治的关 键性的政策以突出的地位。诚然，带有时间限制的目标不是非规定不可的。但在 法律中以突出的位置宣布国家有关水污染控制的基本政策却似乎是有必要的。 二、管理体制 美国在1969 年以后，逐渐形成了一个统一的权力趋向集中的环境管理体制。在 联邦一级，联邦环保局内设有专司水污染防治职责的水部门，负责全国的水污染 控制和水环境全面管理。其他联邦机构，如内政部、农业部、运输部、海岸警备 队等也有部分的水污染控制和水环境管理权。在各联邦机构中，联邦环保局居于 6 最高位置，拥有优先权和终决权。其他部门在履行职责、行使权力时，应遵守联 邦法律和联邦环保局的有关法规，在必要时，要征求环保局的意见。环保局有权 监督其他机构对环境法律法规的实施，并在一定条件下有取代其他机构对违法行 为进行制裁的权力。当然，环保局在制定有关规定时，要与其他有关机构充分协 商。 在联邦和地方政府的关系方面，地方政府必须遵守和执行联邦法律法规的规定， 也可以在不相抵触的情况下制定地方法规。水环境管理权主要集中在联邦政府， 它可以直接行使管理权，也可将其权力委托或授权州和地方政府行使并保留监督 权。联邦政府可以在规定的条件下收回授权或取代地方政府而直接行使权力，特 别是进行行政处罚权。以避免州处于保护地方经济而放纵污染者。 我国的水污染防治工作在中央一级中实行环保部门统一主管、交通部门、水利管 理部门、卫生行政部门等分工负责和协同相结合的管理体制，基本上与美国的管 理体制一样。但问题在于我国对环境保护部门的“统一监督管理”权和其他有关 主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、详细、可操作的规定，导致实践 中经常出现各部门之间“争夺权力、推委责任”的现象，不利于水污染的全面系 统防治。在中央和地方水污染防治管理的关系上，我国实行分级管理制，即以行 政区划为单位，各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责，中央一般无权取 代地方的执法权力。这样的好处在于可以充分发挥地方环保部门的积极性，但很 容易出现水污染防治工作让位于“地方保护主义”的情况。因此，我