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地方国库现金管理国际经验及借鉴摘 要：近年来，随着我国经济的快速发展，国库集中收付制度改革不断推进，国库现金盈余呈逐步扩大态势。继中央国库现金管理顺利实施以后，有关地方国库管理运作的理论研究也不断深入。总结地方国库现金管理的国际经验,推动我国地方国库现金管理的顺利开展，将有效降低财政筹资成本，提高公共资金的使用效率，进而促进地方经济快速发展。 关键词：国库管理； 现金管理； 现金流预测 中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）06-71 -04 国库现金管理并不是与生俱来的，而是市场经济发展到一定阶段的必然产物（马洪范，2005）。20世纪70年代OECD国家出现严重财政压力，为了弥补财政赤字所造成的影响，许多国家强化了国库现金管理，有关现金管理的理论与实践研究逐步盛行。在最先诞生现金管理的美国，七十年代货币时间价值、现金机会成本以及企业现金管理等理论和实践，八十年代以市场为基础的公共管理及企业化政府等新理论都对联邦政府预算管理产生巨大影响，促使联邦政府开始学习企业管理现金的做法来管理联邦政府现金。之后市场经济的快速发展促生了先进的管理理念、推进了科学技术进步、丰富与完善了金融市场、扩大了政府的职能范围，改变了国库的传统角色，在这些合力的共同作用下最终产生了国库现金管理。 一、国库现金管理的基础理论分析 世界银行经济学家克莱门特·德瓦拉认为，国库现金管理是政府为了确保最有效地使用国库闲置现金并获取最大投资收益的全部行为。国库现金管理，是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。之所以会催生出大量关于国库现金管理的理论研究，是因为国库现金作为一项公共物品或公共资源，其处置权委托给政府来代理行使，资源的所有权和处置权就发生了分离，这将会引起代理问题（傅殷才，1990）。政府现金作为一种公共资源，其在理论上的所有权主体应当属于全体公民，但实际上却是由政府来具体管理支配。尽管公共资源政府管理有其必要性的一面，但是公共经济学的原理告诉我们：公共资源的管理和使用也应当同私有资源一样，去追求成本与效益、效率之间的合理关系。 在国库现金管理模式的具体应用领域，重要的理论基石也是委托代理理论。委托－代理关系的实质是委托人不得不对代理人的行为后果承担风险，而这又来自信息的不对称和契约的不完备。公有经济中的委托代理关系则具有特殊性，它表现为两大等级体系，即从初始委托人（全民）到国家权力中心（这里指中央）的自下而上的授权链，以及从权力中心到最终代理人（这里指地方政府）的自上而下的授权链（张维迎，1995）。由于委托人与代理人效用函数的不一致性，代理人有可能利用委托人的授权和自己的信息优势采取机会主义行为，如代理人在管理中的偷懒、渎职，以及与生产者“合谋”，共同对付委托人，导致国有资产大量流失等（杨瑞龙，1995）。然而，由于履行委托人职能的中央政府并非只是一般意义上的追求利润最大化的资本所有者，而是追求多元化目标的行政机构，这就会影响委托人的监督行为，降低监督的成效。为了解决这种困境，现实中央若采取了转换委托人角色和弱化所有权约束的变通方式，把剩余索取权和控制权下放到下一级具有独立经济利益的地方政府手中，使委托人的目标更多地与地方政府的管理动机相一致，以此弱化上级行政干预，其后果是使国库现金管理集中制演变为分散制，实现国库现金管理地方化。 二、发达国家经验总结 （一）中央国库现金管理的主要方式 目前，发达国家国库现金管理主要是通过跟踪政府收支，利用自动化的现金跟踪体系，科学、准确地预测现金流，并以此为基础进行一系列的市场化操作。市场化操作的主要方式包括发行短期国债以及现金管理券、银行借贷、国债提前赎回、回购和逆回购、买卖其他有价证券（包括各类高信用评级债券、商业票据、大额定期存单和银行票据等）。 （二）地方国库现金管理的普遍做法 国际著名债务与现金管理专家伊恩·斯多克指出，目前除法国外，大多数经合组织（OECD）国家地方政府在其事权范围内对国库现金管理拥有较大的自主权，即州、省或者市级政府负有管理本级政府现金流、债务和国库现金投资的职责，不需要承担任何货币政策职能。 在美国，各州政府的现金管理与联邦政府的现金管理有很大不同，各州政府可以采取商业银行存款、货币市场运作等多种方式进行现金管理；在英国，地方政府可以自由地投资盈余现金，还可以获取来自中央政府的长期借款；在澳大利亚，财务管理办公室（AOFM）负责管理中央政府的现金管理，州政府作为独立的实体，拥有自己的财源以及相应的责任，各州的国库现金管理由国库公司负责（焦湘华、黄守成，2008）。瑞士则是将部分国库资金投资到