政府预算管理中的寻租活动分析.doc

　　政府预算管理中的“寻租”活动分析 　　一、预算管理“租金”含义的界定 　　通常意义上，政府预算反映了一定时期内政府活动的范围和方向。将预算管理这种政府配置公共资源与实现宏观调控的重要工具，与国内学界往往视同于“腐败”的寻租活动联系起来，似乎是有些难以接受的。其实，腐败与寻租之间存在着诸多区别（张军，2001），我们对政府预算管理寻租行为的分析，也主要就其中合法性的寻租活动加以考察。 　　租金，作为一个重要的经济学范畴，最初是专指地租而言的。近代以来，其概念不断拓宽，往往泛指各种生产要素的租金，即支付给资源所有者的款项中超过在其他可选择用途中所能得到的最大款项的那部分收入，也就是超过机会成本的收入。寻租经济学中，租金进一步被用来表示由于政府的行政干预导致垄断而形成的超额利润或价差收入。 　　就预算过程中的寻租活动而言，其租金的表现形式则显得相对隐蔽与复杂。由于预算资金使用者提供公共物品的成本与收益衡量具有相对模糊性，各利益集团的自身利益往往与公共利益相互叠加而难以区分。按照传统财政学的分析范式，或许难以准确揭示预算活动中的租金价值。然而，在具体实践和常识层面上，预算管理中的寻租活动确实存在。正如公共选择理论所指出的，来自政府预算的资金流量是一笔被搜寻的奖金，能够从中获益并决定这项资金流量分配的人明白这个事实，因而展开寻租活动（注：在20世纪30年代大萧条时期的美国，大的州利用其在国会中的数量优势获得联邦救济的份额要比国会愿意给予他们的份额大得多。方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第132页。）（方福前，2000）。就预算管理现实而言，每一资金使用者实现自身效用最大化（体现为预算规模最大化）的途径有两个：一是，在上年预算基础上，尽可能扩大本年增幅；二是，在因不可预见因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多补充拨款。 　　根据渐进主义预算理论，由于各类支出增长幅度的标准差较小，各资金使用者的支出增幅的差异并不很大。其原因或许在于，虽然任何一个资金使用者都在努力证明本部门比其他部门更重要，理应获得更多的增量预算资金，但由于公共物品满足社会共同需要的特性，往往没有此优彼劣的评价标准，从而导致了在各类公共支出的重要性之间进行取舍是相当困难的。在支出增幅难以大幅度增长的情况下，因特殊因素而产生的补充预算拨款，对于各资金需求者的重要性就更加不容忽视了。 　　因此，预算管理中的租金主要于两个方面：一是预算资金增幅；二是额外的补充预算追加。如果预算资金超过相应公共物品或服务的必要成本，超额预算资金配给部分就构成了预算资源分配中的“租金价值”。各资金使用者寻求更多超额预算资金配给的活动以及政府部门预算资源分配中的自由裁量权，也就相应形成了预算管理过程中的“寻租”与“设租”活动。 　　二、预算管理寻租活动的运行机制 　　对于预算管理过程中寻租活动的运行机制，可以从3个层面加以考察：一是预算资源的市场交易环境；二是寻租者的互动竞争影响；三是双向信息不对称所可能引致的“设租”行为。 　　（一）预算资源分配的市场交易环境 　　政府预算作为一种资金供求双方之间的交易过程，是在一个内部市场（Internal Market）结构中进行的。在内部市场中，预算资金使用者在提供公共物品或服务的同时，作为交换，获得了相应的预算资金。 　　在内部市场结构中，由于预算资金在供给和需求上都难以完全具备竞争性市场所要求的条件，供求双方都处于相对垄断的地位。在预算过程中，政府往往需要依赖某一特定的资金使用者提供既定的公共物品与服务，而这些机构除了预算资金之外，也往往没有可供替代的其他资金供给。如果从经济学的视角加以界定的话，这种资金供求双方之间的关系，具有比较典型的“双边垄断”市场结构的特点。鉴于竞争性资金供给者与物品提供者引入的困难，以及内部市场环境中价格标准的模糊性与双边垄断条件下价格高于边际成本的现实可能性，导致了政府预算资金供求双方交易活动的真实成本与收益往往难以准确衡量。这种特殊的市场交易环境，既使得资金需求方实现预算规模最大化的愿望成为了可能，也为资金供给方在有限预算资源的配置过程中实现自身收益最大化提供了设租的空间。 　　（二）寻租过程中的互动竞争性分析 　　在寻租理论中，寻租活动往往强调这样一种现象：即，利用政府机器，带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源，从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止资源的转移（塔洛克，1999）。预算过程中，不同资金使用者之间的相互竞争，也大体符合寻租经济学的理论描述。在预算规模既定的条件下，利益彼此对立的资金使用者之间相互竞争的手段是多种多样的：既可能是通过代表本部门的利益集团向资金供给方施加压力；也可能是利用各种手段进行游说；还可能利用自身的信息优势，人为扩大公共